ADMINISTRASI PUBLIK

Mei 23, 2009 at 7:34 am (Bahan Ajar WI)

ADMINISTRASI PUBLIK

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Era globalisasi telah berjalan dan bergulir, Alvin Toffler 1997 mengingatkan kita dunia sedang memasuki peradapan “gelombang ketiga” yaitu peradapan pasca industri yang ditandai dengan kemajuan yang sangat pesat dalam teknologi informasi, yang menjadi salah satu ciri utama arus globalisasi.

Dalam kontek era globalisasi ini. Kita dihadapkan tidak saja pada perubahan struktur ekonomi dan sosial, tetapi juga pada perkembangan dan persaingan global yang cepat dan meningkat tajam. Perubahan– perubahan yang luar biasa tersebut didorong oleh perubahan teknologi dan inovasi baru yang disamping menciptakan pilihan–pilihan baru juga memberikan tantangan terhadap pemerintah, khususnya dalam sistem pemerintahan yang semakin efektif, efisien dan kualitas pelayanan serta pengayoman kepada masyarakat dan upaya meningkatkan daya saing nasional dalam mengarungi dan menggeluti persaingan global. Untuk menghadapi tantangan tersebut sangat dibutuhkan Administrasi Publik yang kondusif bagi terciptanya good governance tersebut.

B. Deskripsi Singkat

Mata  diklat  ini membahas  sejarah dan perkembangan ilmu administrasi publik, Etika administrasi publik, paradigma baru administrasi publik : dari “public management” menuju “public governance”, reformasi administrasi publik untuk membangun daya saing daerah

C. Manfaat Modul Bagi Peserta

Sesuai dengan sifatnya yang membahas materi secara konseptual, prosedural dan operasional yang bermanfaat bagi peserta dan fasilitator, modul ini dapat menjadi landasan bagi peserta untuk memahami seluk etika administrasi publik termasuk perannya dalam meningkatkan daya saing daerah untuk terciptanya good governance .

D. Tujuan Pembelajaran

1. Kompetensi Dasar

Setelah Mengikuti Pembelajaran Peserta Mampu Memahami Etika Administrasi Publik

2. Indikator Keberhasilan

Setelah Mengikuti Mata Diklat, Peserta mampu :

1.  Menjelaskan  Sejarah  Dan  Perkembangan  Ilmu  Administrasi Publik

2.  Menjelaskan Etika Administrasi Publik

3. Menjelaskan Paradigma Baru Administrasi Publik : Dari “Public Management” Menuju “Public Governance”

4.  Menjelaskan    Reformasi    Administrasi     Publik     Untuk   Membangun Daya Saing Daerah

E. Materi Pokok Dan Sub Materi Pokok

1. Materi Pokok

1. Sejarah Dan Perkembangan Ilmu Administrasi Publik

2. Etika Administrasi Publik

3. Aspek  Paradigma  Baru  Administrasi  Publik :  Dari  “Public Management” Menuju “Public Governance”

4. Reformasi Administrasi Publik Untuk Membangun Daya Saing Daerah

2. Sub Materi Pokok

a. Perkembangan Ilmu Administrasi Publik

b. Administrasi Publik Menjadi Disiplin Ilmu

c. Ciri Administrasi Negara

d. Pengertian  Etika

e. Sumber (Proses Pembentukan) Dan Implementasi Etika

f. Aliran Dalam Etika

g. Arti Penting Etika Bagi Administrasi Publik

h. Pembentukan Dan Implementasi Etika

i. Perkembangan Tugas/ Peranan Pemerintah

j. New Public Service Dan Pemerintahan Lokal Partisipatif

k. Perspektif Baru Administrasi Publik

l. Pemerintahan Lokal Partisipatif

m. Pendahuluan

n. Reformasi Administrasi: Pengertian Dan Ruang Lingkup

o. Strategi Reformasi Administrasi

p. Perspektif Resource Based

q. Paradigama Learning Organization Dan Reformasi Administrasi

r. Administration Reform Of Peformance In Regions

s. Strategi Reformasi Administrasi: Perspektif Resource Based

F. Petunjuk Belajar

Sebagai ciri pembelajaran orang dewasa Anda diharapkan mampu mengelola proses belajar Anda sendiri, serta memantaunya dengan baik. Secara khusus, perhatikan saran belajar berikut ini :

1. Selama sesi pembelajaran peserta diklat diharapkan mampu secara aktif mengikuti proses belajar dengan cara curah pendapat, diskusi serta latihan.

2. Kaji ulang etika administrasi publik beserta bahan bacaan lain yang sejenis dan mendukung.

3. Buat tim diskusi agar Anda dapat berlatih dengan teman sejawat.

4. Selain modul ini sangat disarankan Anda mempelajari modul dan materi lain yang berkaitan dengan etika administrasi publik

BAB II

SEJARAH DAN PERKEMBANGAN

ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

Indikator keberhasilan : Setelah mengikuti pembelajaran bab ini peserta diklat diharapkan dapat Menjelaskan sejarah dan perkembangan ilmu administrasi publik

A. Perkembangan Ilmu Administrasi Publik

Pengantar Ilmu Administrasi Publik sebelum Wilson Pemikiran Confucius, Plato, Aristoteles, Marchiavelli, Montesquieu, Rousseu, Bonnin, Hegel, Vivien, Mil sudah mengenal administrasi publik dimana salah satu prinsip yang disampaikan pelayanan publik harus memiliki moralitas yang baik (Pihak yang memerintah) harus memberi contoh yang baik pada pihak yang diperintah

· Plato (The Laws)

Masa yunani Kuno  membagi administrasi kedalam tiga cabang Pengawas Kota, Pengawas agora, dan Pengawas tempat ibadah serta menggambarkan tugas dan kewajiban, bagaimana menentukan jumlah serta proses seleksinya  .

· Aristoteles (Politics On Athennian Constituon)

Menambahkan satu jenis pengawasan lagi pengawas daerah pedalaman

· Marchiavelli (The Prince)

Administrasi sebagai pelayan publik yang membantu negara Montesquieui (The Spirit of Laws) Administrasi sistem regulasi dalam penerapan hukum melalui pedoman-pedoman operasional.

· Rosseau (the social contract)

Bahwa ketika negara semakin besar beban administrasi akan menjadi besar dalam mendukung  berlangsungnya  negara.

· Vivien (Etudes administratives)

Ada dikotomi antara administrsi dan politik, Fungsi eksekutif dibagi dua yaitu fungsi politik (membuat kebijakan / aturan)  dan administrasi (yang menjalankan aturan/kebijakan)

· Hegel (the Philosophy Of Rights)

Administrasi sebagai pelayan publik fungsi  sebagai “buffer“ dalam melawan tirani

Kesimpulan : bahwa berdasarkan tulisan kuno (jauh sebelum Wilson) administrasi publik sudah gencar dipersoalkan

B. Administrasi Publik Menjadi Disiplin Ilmu

Pada perkembangan administrasi sebagai disiplin Ilmu mengalami beberapa proses pergantian cara pandang. Menurut Nicholas Henry (publicAdministration and public affairs) menyatakan terdapat krisis definisi administrasi dalam administrasi negara dan lebih jauh Henry menyarankan bahwa pemahaman administrasi bisa dipahami lewat paradigma Henry mengutip pendapat Robert T. Golembiewski Bahwa standar disiplin ilmu mencakup Locus dan Focus

Administrasi publik  menjadi disiplin ilmu, Locus adalah letak/kelembagaan dari administrasi berada, sedangkan focus adalah sasaran spesialisasi dari bidang studi.   Robert T. Golimbiewski menyatakan paradigma administrasi negara akan dapat dimengerti dalam hubungannya dengan istilah Locus dan Focus tersebut.

Paradigma   I : Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)

Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya Politics and Administration menyatakan dua fungsi pokok dari pemerintah yang berbeda:

1) fungsi politik yang  melahirkan  kebijaksanaan  atau  keinginan negara,

2) fungsi   administrasi   yang   berhubungan   dengan    pelaksanaan kebijakan negara.

Penekanan pada Paradigma ini terletak pada Locusnya, menurut Goodnow Locusnya berpusat pada (government Bureucracy) birokrasi Pemerintahan. Sedangkan Focusnya yaitu metode apa yang akan dibahas dalam administrasi publik kurang dibahas secara jelas. administrasi negara memperoleh legitimasi akademiknya lewat lahirnya Introduction To the study of Public Administration oleh Leoanard D White yang menyatakan dengan tegas bahwa politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi, dan administrasi negara harus bersifat studi ilmiah yang bersifat bebas nilai.

Paradigma II : Prinsip-Prinsip administrasi Negara (1927-1937)

Di awali dengan terbitnya Principles of  Public Adminisration karya W F Willoughby. Pada fase ini administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi dari bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen, berbagai bidang inilah yang membawa dampak yang besar pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi.

Prinsip-prinsip tersebut yang menjadi Focus kajian administrasi publik. sedangkan Locus dari paradigma ini kurang ditekankan karena  esensi prinsip-prinsip tersebut, dimana dalam kenyataan bahwa prinsip itu bisa terjadi pada semua tatanan, lingkungan, misi atau kerangka institusi, ataupun kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup dimanapun asalkan Prinsip-prinsip tersebut dipatuhi. Pada paradigma kedua ini pengaruh manajemen Klasik sangat besar Tokoh-tokohnya adalah :

F.W Taylor yang menuangkan 4 prinsip dasar yaitu ;

1. Perlu mengembangkan ilmu manajemen sejati untuk memperoleh kinerka terbaik.

2. Perlu dilakukukan proses seleksi pegawai ilmiah agar mereka bisa tanggung jawan dengan kerjanya.

3. perlu ada pendidikan dan pengembangan pada pegawai secara ilmiah.

4. Perlu kerjasama yang intim antara pegawai dan atasan (prinsip management ilmiah Taylor). Kemudian disempurnakan oleh Fayol dan Gullick dan Urwick.

Paradigma III :  Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (1950-1970)

Menurut Herbert Simon (The Poverb Administration) Prinsip Managemen ilmiah tidak menjelaskan makna “Public” dari “Public Administration“ menurut Simon bahwa tidak menjelaskan apa yang seharusnya dilakukan oleh administrator publik terutama dalam decision making. Kritik Simon ini kemudian menghidupkan kembali perdebatan Dikotomi administrasi dan Politik.

Kemudian muncullah pendapat Morstein-Mark (element Of Public Administration) yang kemudian kembali mempertanyakan pemisahan politik dan ekonomi sebagai suatu hal yang tidak realistik dan tidak mungkin

Paradigma IV :  Administrasi Negara Sebagai Administrasi (1956-1970)

Istilah Administrative Science digunakan dalam paradigma IV ini untuk menunjukkan isi dan focus pembicaraan, sebagai suatu paradigma pada fase ini Ilmu administrasi hanya menekankan pada  focus tetapi tidak pada locusnya, ia menawarkan teknik-teknik yang memerlukan keahlian dan spesialisasi, pengembangan paradigma ke-4 ini bukannya tanpa hambatan, banyak persoalan yang harus dijawab seperti misal adalah apakah jika fokus tunggal telah dipilih oleh administrasi negara yakni ilmu administrasi, apakah ia berhak bicara tentang publik (negara) dalam administrasi tersebut dan banyak persoalan lainnya.

Paradigma V : Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970)

Pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplain administrasi negara:

· Ahli administrasi negara meminati pengembangan suatu ilmu administrasi negara yang murni.

· satu kelompok yang lebih besar meminati persoalan-persolan mengenai kebijaksanaan publik.

Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus ranah-ranah ilmu kebijaksanaan (Policy Science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil kebijaksanan  yang telah dibuat, aspek perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teori-teori organisasi, public policy dan teknik administrasi ataupun manajemen yang sudah maju, sedangkan locusnya ialah pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (Public Affairs).  Selain Pendapat Henry diatas  banyak tokoh yang punya sudut pandang berbeda dalam menjelaskan perkembangan Ilmu administrasi publik

Gerald E. Caiden membagi administrasi publik dalam beberapa aliran yaitu  :

1. Aliran Proses sebagai proses administrasi publik

2. Aliran Empiris Kasus dan studi praktek

3. Aliran perilaku Komunikasi, motivasi,  Kepemimpinan,  interaksi,  Konflik

4. Alliran analisis birokrasi _ peraturan / aturan yang rasional (weber)

5. Aliran Sistem sosial, sistem organisasi

6. Aliran Pengambilan keputusan

7. Aliran matematik

8. Aliran pendekatan holistik

Barzelay dan Armajani. Mengemukan bahwa administrasi publik  mengalami pergeseran dari paradigma birokratik ke paradigma Post Birokratik.

Paradigma Birokratik :

Menekankan kepentingan publik, efisiensi, administrasim dan kontrol

1. Mengutamakan fungsi, otoritas, dam struktur

2. Ketaatan aturan dan prosedur

3. Beroperasinya sistem-sistem

Paradigma Post Birokratik :

1. Menekankan hasil yang berguna bagi nasyrakat, kualitas dan nilai produksi, keterikatan pada norma.

2. Mengutamakan pemberian penilaian masyarakat, akuntabilitas dan hubungan kerja

3. Penerapan pemahaman, identifikasi masalah

4. Pengukuran hasil, memperluas pilihan pelanggan

C. Ciri Administrasi Negara

Administrasi Negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (Unavoidable), titik tekannya yang mendasar adalah dalam hubungannya antara negara dan masyarakat bersifat pasti, lain halnya dengan hubungan masyarakat dengan  institusi Privat (swasta) yang bersifat temporary (sewaktu-waktu)

Administrasi Negara mempunyai Monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaannya . Negara Mempunyai kewenangan untuk memaksakan kehendaknya pada masyarakat untuk menciptakan Kepatuhan terhadap Hukum, Kekuasaan untuk melaksanakan Paksaan dipahami sebagai (coercive power). Administrasi negara merupakan penjelamaan  dari hal tersebut dan diwujudkan dalam lembaga-lembaga negara seperti kepolisian, Kehakiman, dll

Administrasi Negara Mempunyai Prioritas . Administrasi negara mengandung tanggung jawab moral untuk mensejahterakan masyarakat, karena itu administrasi negara mempunyai prioritas dalam memberikan arahan ataupun pelayanannya.

Administrasi Negara mempunyai Ukuran yang tidak terbatas. Dimana terdapat lingkupan masyarakat dalam negara yang meliputi batasan teritorial suatu negara, disitu akan terdapat administrasi negara.

Top management dari Administrasi Negara bersifat Politis. Birokrasi merupakan suatu organisasi publik yang dipimpin oleh pejabat Pilihan publik dan bersifat Non karier, mereka dipilih berdasarkan periode waktu tertentu. Hal ini dipahami merupakan pembedaan yang sangat mendasar dari organisasi publik dan Privat.

Pelaksanaan Administrasi negara relatif sulit diukur. Administrasi negara merupakan institusi publik yang bertujuan melayani masyarakat maka tujuan-tujuan administrasi negara dapat dipahami  yaitu untuk mencapai perdamain dan peningkatan kualitas kehidupan  pada semua tatanan negara, karena tingkat kompleksitas yang tinggi dan tujuan-tujuan tersebut juga bersifat politis dan multitafsir maka administrasi negara menjadi relatif sulit untuk diukur .

D. Rangkuman

Ilmu Administrasi Publik telah ada sebelum era Wilson, para pemikir seperti Confucius, Plato, Aristoteles, Marchiavelli, Montesquieu, Rousseu, Bonnin, Hegel, Vivien, Mil sudah mengenal administrasi publik dimana salah satu prinsip yang disampaikan pelayanan publik harus memiliki moralitas yang baik antara yang diperintah dengan yang memerintah.

Dalam perkembangannya adminstrasi publik mengalami berbagai perkembangan pada beberapa periode yang berimplikasi pada perubahan paradigma.

Sedangkan administrasi negara pada prinsipnya adalah sesuatu yang tidak apat dihindari, hal ini didasarkan pada hubungan antara negara dan warga negara adalah sebuah hubungan yang pasti dan negara memiliki kekuasaan untuk menekan dan memerintah.

E. Latihan

-. Coba Anda diskusikan dalam bentuk kelompok, hubungan antara negara dan warna negara bila ditinjau ari sudut pandang administrasi negara

BAB III

ETIKA ADMINISTRASI PUBLIK

Indikator keberhasilan : Setelah mengikuti pembelajaran bab ini peserta diklat diharapkan dapat Menjelaskan Etika administrasi publik

A. Pengertian  Etika

Dalam  Ensiklopedi  Indonesia,  Etika  disebut  sebagai  “Ilmu  tentang  kesusilaan yang menentukan bagaimana patutnya manusia hidup dalam  masyarakat; apa yang baik dan apa yang buruk”. Sedangkan secara  etimologis,  Etika  berasal  dari  kata ethos (bahasa  Yunani)  yang  berarti  kebiasaan atau watak.

Dari  definisi  tersebut  dapat  disimpulkan  bahwa  masalah  Etika  selalu  berhubungan dengan kebiasaan atau watak manusia (sebagai individu atau  dalam kedudukan tertentu), baik kebiasaan atau watak yang baik maupun  kebiasaan atau watak buruk. Watak baik yang termanifestasikan dalam  kelakuan baik, sering dikatakan sebagai sesuatu yang patut atau sepatutnya.  Sedangkan  watak  buruk  yang  termanifestasikan  dalam  kelakuan  buruk,  sering  dikatakan  sebagai  sesuatu  yang  tidak  patut  patut  atau  tidak  sepatutnya.

Dalam  kehidupan  bermasyarakat,  istilah  Etika  sering  dipersamakan  atau  dipergunakan secara bergantian dengan istilah Moral, Norma dan Etiket.  Beberapa pakar/kalangan tidak membedakannya secara prinsip, sedangkan  sebagian lain memberikan pembedaan-pembedaan sebagai berikut :

1. Prof. Judistira K. Garna, (Materi Kuliah Etika Kebijakan Publik, LAN-  UNPAD, 1997) dan Wahyudi Kumorotomo (Etika Administrasi Negara, Rajawali, 1994 : 9), Moral menyatakan tindakan/perbuatan lahiriah seseorang, atau daya  dorong internal untuk mengarah kepada perbuatan baik dan menghindari  perbuatan  buruk.  Sedangkan  Etika  tidak  hanya  menyangkut  tindakan  lahiriah, tetapi juga nilai mengapa dia bertindak demikian. Etika tumbuh  dari pengetahuan seseorang yang diberi makna kesepakatan sosial, dan  dijadikan acuan/tolok ukur moralitas masyarakat.

2. Robert C. Solomon (Etika : Suatu Pengantar, Erlangga : 1987 : 2-18)   Moral menekankan kepada karakter dan sifat-sifat individu yang khusus  (misalnya rasa kasih, kemurahan hati, kebesaran jiwa), diluar ketaatan  pada peraturan. Sedangkan Etika berkenaan dengan dua hal:1) disiplin  ilmu yang mempelajari tentang nilai-nilai yang dianut manusia beserta  pembenarannya, dan 2) hukum yang mengatur tingkah laku manusia.

3. William K. Frankena dalam Kumorotomo (1994 : 7), Etika mencakup filsafat moral atau pembenaran-pembenaran filosofis. Moralitas merupakan instrumen kemasyarakatan yang berfungsi sebagai  penuntun tindakan (action guide) untuk segala pola tingkah laku yang  disebut  bermoral.  Dengan  demikian,  moralitas  akan  serupa  dengan  hukum disatu pihak dan dengan etiket dipihak lain. Bedanya dengan  etiket, moralitas memiliki pertimbangan yang jauh lebih tinggi tentang  ‘kebenaran’  dan  ‘keharusan’.  Disamping  itu,  moralitas  juga  dapat  dibedakan dengan hukum, sebab ia tidak dapat diubah melalui tindakan  legislatif,  eksekutif  maupun  yudikatif.  Demikian  pula  sanksi  dalam  moralitas tidak melinatkan paksaan fisik atau ancaman, melainkan lebih  bersifat internal misalnya berwujud rasa bersalah, malu, dan sejenisnya.

B. Sumber (Proses Pembentukan) & Implementasi Etika

Munculnya Etika sebagai suatu pedoman bertingkah laku dapat terbentuk  dalam dua macam proses, yaitu :

a. Secara  alamiah  terbentuk  dari  dalam  (internal)  diri  manusia  karena  pemahaman dan keyakinan terhadap suatu nilai-nilai tertentu (khususnya  agama / religi).

b. Diciptakan oleh aturan-aturan eksternal yang disepakati secara kolektif,  misalnya sumpah jabatan, disiplin, dan sebagainya. Sumpah jabatan dan  peraturan disiplin PNS, pada gilirannya akan membentuk etika birokrasi.  Sedangkan kasus Singapura menunjukkan bahwa etika berdisiplin (antri,  membuang  sampah)  dibentuk  oleh  denda  yang  sangat  besar  bagi  pelanggarnya.

Sementara itu, implementasi Etika sebagai suatu pedoman bertingkah laku  juga dapat dikelompokkan menjadi dua aspek, yakni internal (kedalam) dan  eksternal (keluar). Dari aspek ‘kedalam’, seseorang akan selalu bertingkah  laku baik meskipun tidak ada orang lain disekitarnya. Dalam hal ini, etika  lebih  dimaknakan  sebagai  moral.  Sedangkan  dalam  aspek  ‘keluar’,  implementasi Etika akan berbentuk sikap/perbuatan/perilaku yang baik  dalam kaitan interaksi dengan orang / pihak lain.

C. Aliran Dalam Etika

1. Teologisme, Prinsip atau asas etika menurut aliran ini, sesuatu yang baik, susila atau  etik, adalah yang sesuai dengan kehendak Tuhan, dan sebaliknya. 

2. Naturalisme, Perbuatan yang dianggap baik adalah yang sesuai dengan hukum alam. 

3. Hedonisme (Hedone = perasaan akan kesenangan), Perbuatan yang dianggap baik adalah yang mendatangkan kesenangan,  kenikmatan atau rasa puas kepada manusia. Sempalan dari ajaran ini  adalah aliran Materialisme yang mengajarkan bahwa alat pokok untuk  memenuhi kepuasan manusia adalah materi. 

4. Eudaemonisme (Eudaemonismos=bahagia), Perbuatan yang dianggap baik adalah yang mendatangkan kebahagiaan  kepada manusia. Bedanya dengan hedonisme, kebahagiaan lebih bersifat  kejiwaan. Dengan kata lain, kebahagiaan merupakan kebaikan tertinggi  (prima facie). Sempalan dari ajaran ini adalah aliran Stoisisme yang  mengemukakan  bahwa  untuk  mencapai  kebahagiaan,  manusia  harus  menggunakan akal pikirannya ; bukan mencari “kebijaksanaan” dengan  cara menyendiri atau mengendapkan perasaan seperti seorang pengecut. 

5. Utilitarianisme, Perbuatan  yang  dianggap  baik  secara  susila  ialah  “guna  /  manfaat”. Penganjut utamanya adalah Jeremy Bentham yang mengatakan bahwa  the greatest happiness of the greatest number, dan John Stuart Mill.  Sempalan  dari  ajaran  ini  antara  lain  adalah  aliran  pragmatisme,  empirisme, positivisme, dan neo positivisme (scientisme). 

6. Vitalistis, Norma perbuatan baik adalah yang mempunyai kekuatan paling besar.  jadi, orang/kelompok yang paling kuat dan dapat menguasai orang/kelompok  lain  dianggap  sebagai  orang/kelompok  yang  baik.  Atau  menurut  Nietzsche,  perilaku  yang  baik  adalah  yang  menambah  daya  hidup, sedangkan perilaku yang buruk adalah yang merusak daya hidup. 

7. Idealisme, Pusat pengertian aliran ini ialah kebebasan atau penghormatan kepada  pribadi  manusia.  Ajaran  ini  terdiri  dari  3  komponen,  yaitu idealisme  rasionalistik (akal  pikiran  sebagai  penuntun  tingkah  laku), idealisme  estetik (kehidupan  manusia  dilihat  dari  perspektif  karya  seni),  dan  idealisme  etik (menentukan  ukuran  moral  dan  kesusilaan  terhadap  kehidupan manusia). 

Poedjawijatna

Bayu Suraningrat

H. De Vos

Wahyudi Kumorotomo

Religiosisme

Teologisme

Hedonisme

Hedonistis

Hedonisme

Hedonisme

-

Eudaemonisme

Eudemonisme

Eudaemonisme

Utilitarisme

Utilistis

Utilisme

Utilitarianisme

Vitalisme

Vitalistis

Vitalisme

-

Naturalistis

Naturalisme

-

Idealistis

Idealisme

Idealisme

Sosialisme

Marxisme

Humanisme

Stoisisme

Individualisme

D. Arti Penting Etika Bagi Administrasi Publik

Sebagaimana  diketahui,  Birokrasi  atau  Administrasi  Publik  memiliki  kewenangan  bebas  untuk  bertindak  (discretionary  power atau freies  ermessen) dalam rangka memberikan pelayanan umum (public service) serta  menciptakan  kesejahteraan  masyarakat  (bestuurzorg).  Untuk  itu,  kepada  birokrasi diberikan kekuasaan regulatif,  yakni tindakan hukum  yang sah  untuk  mengatur  kehidupan  masyarakat  melalui  instrumen  yang  disebut  kebijakan publik (public policy).

Perumusan (formulation) dan penerapan (implementation) kebijakan publik  ini harus dilakukan sebaik mungkin, sebab suatu kebijakan pemerintah tidak  hanya mengandung konsekuensi yuridis semata, tetapi juga konsekuensi  etis atau moral.

Sebagai suatu produk hukum, kebijakan publik berisi perintah (keharusan)  atau  larangan.  Barangsiapa  yang  melanggar  perintah  atau  melaksanakan  perbuatan tertentu yang dilarang, maka ia akan dikenakan sanksi tertentu  pula. Inilah implikasi yuridis dari suatu kebijakan publik. Dengan kata lain,  pendekatan yuridis terhadap kebijakan publik kurang memperhatikan aspek  dampak dan / atau kemanfaatan dari kebijakan tersebut. Itulah sebabnya,  sering  kita  saksikan  bahwa  kebijakan  pemerintah  sering  ditolak  oleh  masyarakat (public veto) karena kurang mempertimbangkan dimensi etis dan  moral  dalam  masyarakat.  Beberapa  contoh konkrit  kebijakan  yang  tidak  populer dimata masyarakat adalah : pembangunan waduk, pengurangan /  penghapusan subsidi BBM/TDL, peningkatan tunjangan struktural pejabat  tinggi, pembentukan lembaga-lembaga ekstra struktural yang membebani  anggaran, dan sebagainya.

Dikaitkan dengan definisi etika sebagaimana disebutkan diatas, maka suatu  kebijakan publik hendaknya tidak hanya menonjolkan nilai-nilai baik-buruk,  tetapi  harus  lebih  dikembangkan  kepada  sosialisasi  nilai-nilai  baik-buruk. Sebab, suatu tindakan yang benar menurut hukum, belum  tentu baik secara moral dan etis.

Mengingat kelemahan dalam pendekatan yuridis yang selama ini diterapkan,  maka  perlu  dikembangkan  pendekatan  baru  dalam  perumusan  kebijakan  publik, yakni pendekatan etika/moral. Konsekuensi dari pendekatan baru  ini adalah bahwa suatu kebijakan publik harus mempertimbangkan hal-hal  sebagai berikut :

1. Keterikatannya  untuk  menjamin  terselenggaranya  kepentingan/ kesejahteraan rakyat banyak.

2. Keterikatannya dengan upaya untuk memajukan daerah/tanah air  dimana kebijakan tersebut dirumuskan.

Gambaran  diatas  mengindikasikan  bahwa  sempurnanya  suatu  tugas  atau  fungsi aparatur pemerintah (baik individu maupun organisasi) ditentukan  oleh  tingkat  profesionalisme  dan  kualifikasi  manusia  pendukungnya.  Namun, kemampuan teknis (skill) dan keluasan wawasan (knowledge) saja  belum cukup memadai untuk menumbuhkan kepercayaan dan rasa kepuasan  dihati masyarakat. Mau tidak mau, birokrasi mestilah memiliki pula moral,  etika maupun sikap dan perilaku yang terpuji dan patut di contoh (attitude).

Adapun perilaku birokrasi atau pejabat publik, paling tidak dibentuk oleh 5  (lima)  norma,  yaitu  norma  jabatan,  norma  sosial,  norma  profesi,  norma  keluarga, serta norma-norma lainnya (hukum, kesopanan, kesusilaan).

Norma  atau  etika  jabatan  mempelajari  perbuatan  pegawai  negeri  yang  memegang jabatan tertentu dan berwenang untuk berbuat atau bertindak  dalam kedudukannya sebagai unsur pemerintah (Bayu Suryaningrat, 1984 :  94). Norma sosial adalah seperangkat kaidah atau nilai-nilai  yang harus  ditaati oleh seorang pejabat sebagai anggota suatu komunitas sosial. Norma  profesi adalah peraturan-peraturan baku yang diperuntukkan bagi anggota  suatu organisasi profesi dalam rangka berinteraksi dengan anggota intern  organisasi maupun antar organisasi. Sedangkan norma keluarga merupakan  suatu  kondisi  mental  seseorang  untuk  menjunjung  tinggi  martabat  dan  kehormatan keluarga.

Keseluruhan  norma  diatas  harus  benar-benar  dipahami  oleh  aparatur  pemerintah, dengan tidak memberikan bobot yang lebih dominan kepada  salah satunya. Manakala terdapat keseimbangan antar norma-norma tersebut,  diharapkan praktek pelayanan publik-pun tidak akan bersifat pilih kasih atau  pandang bulu. Semua lapisan masyarakat membutuhkan pelayanan birokrasi  (public service), tetapi yang lebih dibutuhkan adalah sikap keadilan (equity)  dari para birokrat.

PENGARUH BERBAGAI NORMA YANG MEMBENTUK

KEPRIBADIAN SEORANG PEJABAT PUBLIK

NORMA
NORMA
NORMA

NORMA

KELUARGA

NORMA

LAIN

JABATAN
SOSIAL
PROFESI

INDIVIDU

PEJABAT PUBLIK

PELAYANAN

PUBLIK

KESEIMBANGAN SIKAP DAN

PERILAKU BIROKRASI


DALAM FUNGSI PELAYANAN

MORAL ETIKA ETIK ETIKA ETIKA

·    Menyatakan perbuatan

·    lahiriah seseorang, atau daya dorong internal untuk mengarah kepada perbuatan baik dan sebaliknya.

·    Menekankan kepada

·    karakter dan sifat individu yang khusus (rasa kasih, murah hati, jiwa besar), diluar ketaatan pada peraturan.

1.                                                Instrumen kemasyarakatan yang berfungsi sebagai penuntun tindakan (action guide) untuk segala pola tingkah laku yang disebut bermoral. Dengan demikian, moralitas serupa dengan hukum disatu pihak dan dengan etiket dipihak lain.

Instrumen kemasyarakatan yang berfungsi sebagai penuntun tindakan (action guide) untuk segala pola tingkah laku yang disebut bermoral. Dengan demikian, moralitas serupa dengan hukum disatu pihak dan dengan etiket dipihak lain.

Tidak hanya menyangkut tindakan lahiriah, tetapi juga nilai mengapa dia bertindak demikian. Etika tumbuh dari pengetahuan seseorang yang diberi makna kesepakatan sosial, dan dijadikan acuan / tolok ukur moralitas masyarakat.

·    Berkenaan dengan disiplin ilmu yang mempelajari tentang nilai-nilai yang dianut manusia beserta pembenarannya ; serta hukum yang mengatur tingkah laku manusia.

Mencakup filsafat moral atau pembenaran pembenaran filosofis.

·    Moralitas memiliki pertimbangan yang jauh lebih tinggi tentang ‘kebenaran’ dan ‘keharusan’ dibanding Etiket.

Moralitas bukan Hukum, sebab tidak dapat diubah melalui tindakan legislatif, eksekutif maupun yudikatif. Demikian pula sanksi dalam moralitas tidak melibatkan paksaan fisik atau ancaman, melainkan lebih bersifat internal

ò

E. Pembentukan Dan Implementasi Etika

INTERNAL
PEMBENTUKAN
EKSTERNAL
INTERNAL
IMPLEMENTASI
EKSTERNAL

Terbentuk  karena  pemahaman  dan  keyakinan terhadap suatu nilai-nilai  tertentu (khususnya agama / religi).

Diciptakan  oleh  aturan-aturan  eksternal  yang  disepakati  secara  kolektif.

Seseorang  akan  selalu  bertingkah  laku baik meskipun tidak ada orang  lain disekitarnya.

Berbentuk  sikap  /  perbuatan  /  perilaku  yang  baik  dalam  kaitan  interaksi dengan orang / pihak lain.

E.1. Aliran dalam Etika

Teologis

:

Sesuatu  yang  baik,  susila  atau  etik,  adalah  yang  sesuai  dengan  kehendak  Tuhan, dan sebaliknya.

Naturalisme

:

sesuai dengan hukum alam.

Hedonisme

(Hedone = perasaan akan kesenangan) mendatangkan  kesenangan,  kenikmatan  atau  rasa  puas  kepada  manusia. (berkembang kearah Materialisme)

Eudaemonisme

:

(Eudaemonismos = bahagia) :  mendatangkan  kebahagiaan  kepada  manusia. Bedanya  dengan  hedonisme,  kebahagiaan lebih bersifat kejiwaan.

Utilitarianisme

:

berguna / bermanfaat”.

Vitalisme

:

kekuatan paling besar.

idealisme

:

kebebasan  atau  penghormatan  kepada  pribadi manusia

E.2. Arti Penting Etika Bagi Administrasi Publik

Negara Kesejahteraan

Discretion Power/ Freies Ermessen

Regulasi Kebijkan Publik

Konsekuensi Yuridis

· Berisi perintah (keharusan) atau arangan. Barangsiapa yang melanggar perintah atau melaksanakan perbuatan tertentu yang dilarang, maka ia akan dikenakan sanksi tertentu pula.

· Kurang memperhatikan aspek dampak dan / atau kemanfaatan dari kebijakan.

· Sering ditolak oleh masyarakat (public veto) karena kurang mempertimbangkan dimensi etis dan moral

Konsekuensi Etis Atau Moral

· Tidak hanya menonjolkan nilainilai BENAR – SALAH, tetapi harus lebih dikembangkan kepada sosialisasi nilai-nilai BAIK – BURUK.

· Memiliki keterikatan untuk menjamin terselenggaranya kepentingan / kesejahteraan rakyat banyak, serta untuk memajukan daerah / tanah air

E.3. Aktualisasi Etika Bagi Administrasi Publik

Indonesia adalah negara berdasar atas hukum, tidak semata-mata berdasarkan kekuasaan (machtstaat)

1. Segala  perbuatan  pemerintah  dan  atau  warga  negara  harus memiliki dasar yuridis normatif. Atau, pemerintah perlu menyusun  perangkat  hukum  (regulasi)  yang  mendasari  suatu  perbuatan  tertentu.

2. Kualitas Negara Hukum dapat dilihat dari ciri-cirinya :

    1. Legal Supremacy
    2. Pengakuan terhadap HAM
    3. Peradilan yang Bebas dan Mandiri
    4. Keberfungsian PTUN

Sistem Konstitusional

· Konstitusi (Hukum Dasar) terdiri dari dua macam : Tertulis (UUD)  dan Tidak Tertulis (Konvensi)

· Konstitusi  harus  diartikan  luas,  tidak  hanya  berarti  UUD  saja,  tetapi  juga  seluruh  Peraturan  Perundangan  sebagaimana  diatur  dalam Tap. MPRS/XX/1966 yaitu :

ü UUD 1945

ü Ketetapan MPR

ü UU

ü Peraturan Pemerintah Pengganti UU

ü PP

ü Keputusan Presiden (instruksi Presiden)

ü Peraturan / Keputusan Menteri

ü Meskipun  tidak  dicantumkan,  Peraturan  Daerah  harus  pula  ditafsirkan sebagai unsur dari Konstitusi.

· Jika diantara peraturan perundangan tersebut terdapat perbedaan/  pertentangan, maka penyelesaiannya menerapkan prinsip sebagai  berikut : Legal Supremacy, Pengakuan terhadap HAM, Peradilan yang Bebas dan Mandiri, Keberfungsian PTUN

· Konstitusi (Hukum Dasar) terdiri dari dua macam : Tertulis (UUD)  dan Tidak Tertulis (Konvensi) : Konstitusi  harus  diartikan  luas,  tidak  hanya  berarti  UUD  saja,  tetapi  juga  seluruh  Peraturan  Perundangan  sebagaimana  diatur  dalam Tap. MPRS/XX/1966 yaitu :  UUD 1945, Ketetapan MPR, UU, Peraturan Pemerintah Pengganti UU, PP, Keputusan Presiden (instruksi Presiden)

· Peraturan/Keputusan Menteri   Meskipun  tidak  dicantumkan,  Peraturan  Daerah  harus  pula  ditafsirkan sebagai unsur dari Konstitusi. Jika diantara peraturan perundangan tersebut terdapat perbedaan.

F. Perkembangan Tugas/ Peranan Pemerintah

Terbentuknya  suatu  negara  atau  pemerintahan  (aparat  penyelenggara  negara),  secara  filosifis,  antara  lain  memang  ditujukan  untuk  mencegah  dan  menghindari,  setidak-tidaknya  mengurangi  kerusuhan-kerusuhan  yang  terjadi  didalam  masyarakat. Beberapa teori menyebutkan bahwa negara bertujuan untuk memelihara dan   menjamin hak-hak alamiah manusia, yaitu hak hidup, hak merdeka dan hak   atas harta sendiri (John Locke), untuk mencapai the greatest happines of the  greatest number (John Stuart Mill), menciptakan perdamaian dunia dengan  jalan  menciptakan  undang-undang  bagi  seluruh  umat  manusia  (Dante).  Sedangkan James  Wilford  Garner membagi  tujuan  negara  menjadi  3  (tiga),  yaitu tujuan  asli  ialah  pemeliharaan  perdamaian,  ketertiban,  keamanan dan keadilan, tujuan sekunder ialah kesejahteraan warga negara, dan tujuan memajukan peradaban.

Pakar  lain  menyebutkan  bahwa  fungsi  negara  adalah  melaksanakan   penertiban, menghendaki kesejahteraan dan kemakmuran, fungsi pertahanan,  dan  menegakkan  keadilan. Ini  berarti  pula  bahwa  fungsi  negara  dan  pemerintah adalah memberikan perlindungan bagi warganya, baik dibidang  politik maupun sosial ekonomi. Oleh karenanya tugas pemerintah diperluas dengan  maksud  untuk  menjamin  kepentingan  umum  sehingga  lapangan tugasnya mencakup berbagai aspek seperti kesehatan rakyat, pendidikan, perumahan, distribusi tanah, dan sebagainya.

Tugas penyelenggaraan kesejahteraan umum (bestuurzorg) ini merupakan  tugas dari negara yang berbentuk Welfare State atau negara hukum yang  baru dan dinamis, atau negara hukum material atau negara administratif. sebelum konsep negara kesejahteraan dikenal, yang muncul dalam praktek  kenegaraan adalah konsep political state (negara politik) dan legal state (Negara Hukum yang Statis).

Menurut Siagian,  pada  tahap  political  state,  suatu  pemerintah  dianggap   sebagai “tuan” dari rakyat dan hanya mempunyai empat fungsi pokok (the classical functions of government) yaitu fungsi memelihara ketenangan dan   ketertiban,  (maintenance  of  piece  and  order),  fungsi  diplomatik  atau   internasional, fungsi pertahanan kemanan, dan fungsi perpajakan.

Pada tahap berikutnya yaitu Legal State, kekuasaan absolut ditangan para  raja  sudah  mulai  dibatasi.  Pelopor  tentang  pembatasan  kekuasaan  atau  pemisahan kekuasaan adalah John Locke (1632 – 1704) yang menganjurkan   agar kekuasaan dalam suatu negara diserahkan kepada tiga badan, yaitu   eksekutif,  legislatif,  dan  federatif  (bidang  keamanan  dan  hubungan  luar   negeri).  Tokoh lain yang sangat berpengaruh adalah Montesquieu (1689-1755)  yang  dengan  Teori  Trias  Politika-nya  memisahkan  kekuasaan  kedalam tiga badan yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif.

Dalam konsep Negara Hukum yang Lama dan Statis ini pemerintah bersifat pasif,  artinya  negara  hanya  menjadi  wasit  dan  melaksanakan  berbagai   keinginan masyarakat yang telah disepakati bersama melalui pemilihan atas   berbagai alternatif yang diputuskan secara demokratis liberal. Pemerintah lebih bersifat sebagai “penjaga malam” atau penjamin keamanan yang hanya   bertindak jika ada gangguan terhadap keamanan. Ciri-ciri legal state ini  adalah:

1. perlindungan hak-hak asasi manusia,

2. pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak asasi manusia itu,

3. pemerintah berdasarkan peraturan (the rule of law), dan

4. peradilan administrasi negara dalam perselisihan.

Dampak penting dari bentuk Legal State ini adalah terjadinya kesenjangan  sosial ekonomi diantara masyarakat sebagai akibat berlakunya hukum the   survival of the fittest atau homo homini lupus. Disamping itu, kaum borjuis (ekonomi kuat) dapat mempengaruhi parlemen untuk menghasilkan produk  legislatif yang menguntungkan mereka.

Oleh karena itu, muncullah tuntutan kepada pemerintah untuk meningkatkan perannya dalam memberikan perlindungan bagi seluruh warganya di segala   bidang.  Dengan  kata  lain,  pemerintah  diserahi  tugas  penyelenggaraan   kesejahteraan  umum.  Untuk  menyelenggarakan  tugasnya  ini,  pemerintah   diberikan freies ermessen, yakni kewenangan yang sah untuk turut campur   dalam  kegiatan  .  kehidupan  masyarakat,  termasuk  didalamnya  membuat   peraturan tentang hal-hal yang belum ada pengaturannya tanpa persetujuan   lebih dulu dari legislatif.

Dari sini dapat diketahui bahwa penyelenggaraan fungsi kesejahteraan pada   Welfare State dilakukan  melalui regulasi (pengaturan). Namun ada satu   ekses  yang  muncul  dari  hal  ini,  yakni  kecenderungan  pemerintah  untuk  mengatur  seluruh  aspek  kehidupan  masyarakat  secara  terperinci  (over regulated).  Akibat  selanjutnya,  kehidupan  masyarakat  lama  kelamaan  menjadi  sumpek,  sempit,  kaku,  bahkan  cenderung  otoriter.  Jika  hal  ini  berlangsung terus, tidak tertutup lemungkinan munculnya cipratan, desakan,  atau bahkan ledakan yang tidak tertahankan. Keadaan ini menurut Afan  Gaffar disebut sebagai water type society. Dalam kondisi seperti tersebut diatas, fenomena yang mengemuka adalah  tuntutan deregulasi, debirokratisasi, desentralisasi, serta demokratisasi.

G. Rangkuman

Sebagai ilmu tentang kesusilaan yang menentukan bagaimana patutnya manusia hidup dalam masyarakat, sebagai sebuah nilai baik dan buruk maka etika sebagai sebuah watak, maka dalam pemerintahan adalah sesuatu keharusan yang dipenuhi dalam rangka menuju good governance.

Untuk mencapai good governance tersebut maka perilaku birokrasi harus memiliki norma yaitu norma jabatan, norma sosial, norma profesi, norma keluarga serta norma lainyang berlaku.

Aktualisasi etika bagi administrasi didasarkan pada pemahaman bahwa kekuasaan negra tidak didasarkan semata-mata atas dasar kekuasaan namun lebih dari itu, pemerintah negara harus memiliki dasar yuridis formal berdasarkan atas negara hukum yaitu : legal supremacy, pengakuan terhadap HAM, peradilan yang bebas dan mandiri dan berfungsinya PTUN.

H. Latihan

· Diskusikan dalam kelompok (masing-masing 5 orang) bagaimana penerapan etika administrasi publik di Indonesia. Sampaikan hasil diskusi saudara di depan kelas.

BAB IV

PARADIGMA BARU ADMINISTRASI PUBLIK : DARI “PUBLIC MANAGEMENT” MENUJU

“PUBLIC GOVERNANCE

Indikator keberhasilan : Setelah mengikuti pembelajaran bab ini peserta diklat diharapkan dapat Menjelaskan Paradigma baru administrasi publik : dari “public management” menuju “public governance”

A. New  Public  Service Dan  Pemerintahan  Lokal Partisipatif

Sistem administrasi publik di Negara Kesatuan Republik Indonesia mengenal tiga tingkatan pemerintahan, yakni pemerintahan pusat, pemerintahan propinsi, dan pemerintahan kabupaten atau kota. Secara resmi tidak terdapat tingkatan pemerintahan diluar hal tersebut. Dengan demikian, semua urusan pemerintahan dibagi habis dalam tiga tingkatan pemerintahan tersebut. Namun demikian masih terdapat satu jenis pemerintahan lain yang memperoleh tempat khusus baik dalam peraturan perundang-undangan maupun dalam kajian administrasi publik. Jenis pemerintahan tersebut adalah pemerintahan lokal yang dimanifestasikan baik dalam bentuk pemerintahan kelurahan maupun desa.

Penyelenggaraan administrasi publik diberbagai tingkatan pemerintahan ini pada dasarnya tidak terlepas dari perkembangan pemikiran administrasi publik. Tulisan ini bertujuan untuk membahas perkembangan pemikiran mutakhir tentang administrasi publik dan berusaha meletakkannya dalam jenis pemerintahan sub-regional yang cukup strategis, yakni pemerintahan lokal.

Kajian dan praktek administrasi publik di berbagai negara terus berkembang. Berbagai perubahan terjadi seiring dengan berkembangnya kompleksitas persoalan yang dihadapi oleh administrator publik. Kompleksitas ini ditanggapi oleh para teoritisi dengan terus mengembangkan ilmu administrasi publik. Denhardt & Denhardt mengungkapkan bahwa terdapat tiga perspektif dalam administrasi publik. Perspektif tersebut adalah old public administration, new public management, dan new public service.

Woodrow Wilson ditahun 1887 yang berjudul “the study of administration”. Terdapat dua gagasan utama dalam perspektif ini. Gagasan pertama menyangkut pemisahan politik dan administrasi. Administrasi publik tidak secara aktif dan ekstensif terlibat dalam pembentukan kebijakan karena tugas utamanya adalah implementasi kebijakan dan penyediaan layanan publik. Dalam menjalankan tugasnya, administrasi publik menampilkan netralitas dan profesionalitas. Administrasi publik diawasi oleh dan bertanggung jawab kepada pejabat politik yang dipilih.

Gagasan kedua menyangkut nilai yang dikedepankan oleh perspektif ini, bahwa administrasi publik seharusnya berusaha sekeras mungkin untuk mencapai efisiensi dalam pelaksanaan tugasnya. Efisiensi ini dapat dicapai melalui struktur organisasi yang terpadu dan bersifat hierarkis.

Gagasan ini terus berkembang melalui para pakar seperti Frederick Winslow Taylor (1923) dengan “scientific management”, Leonard D. White (1926) dan W.F. Willoughby (1927) yang mengembangkan struktur organisasi yang sangat efisien, dan Gullick & Urwick (1937) yang sangat terkenal dengan akronimnya “POSDCORB” (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Controlling, Retainning, Budgeting).

Dengan mengacu pada dua gagasan utama tersebut, perspektif ini menaruh perhatian pada fokus pemerintahan pada penyediaan layanan secara langsung kepada masyarakat melalui badan-badan publik. Perspektif ini berpandangan bahwa organisasi publik beroperasi paling efisien sebagai suatu sistem tertutup sehingga keterlibatan warga negara dalam pemerintahan dibatasi. Perspektif ini berpandangan pula bahwa peran utama administrator publik dibatasi dengan tegas dalam bidang perencanaan, pengorganisasian, pengelolaan pegawai, pengarahan, pengkoordinasian, pelaporan, dan penganggaran.

Selama masa berlakunya perspektif old public administration ini, terdapat dua pandangan utama yang lainnya yang berada dalam arus besar tersebut.

Pertama adalah pandangan Herbert A. Simon yang tertuang dalam karya klasiknya (1957) “administrative behavior”. Simon mengungkapkan bahwa preferensi individu dan kelompok seringkali berpengaruh pada berbagai urusan manusia. Organisasi pada dasarnya tidak sekedar berkenaan dengan standar tunggal efisiensi, tetapi juga dengan berbagai standar lainnya. Konsep utama yang ditampilkan oleh Simon adalah rasionalitas. Manusia pada dasarnya dibatasi oleh derajat rasionalitas tertentu yang dapat dicapainya dalam menghadapi suatu persoalan, sehingga untuk mempertipis batas tersebut manusia bergabung dengan yang lainnya guna mengatasi segala persoalannya secara efektif. Meski nilai utama yang hendak dijadikan dasar bertindak manusia adalah rasionalitasnya, namun Simon mengungkapkan bahwa dalam organisasi manusia yang rasional adalah yang menerima tujuan organisasi sebagai nilai dasar bagi pengambilan keputusannya. Dengan demikian orang akan berusaha mencapai tujuan organisasi dengan cara yang rasional dan menjamin perilaku manusia untuk mengikuti langkah yang paling efisien bagi organisasi.

Dengan pandangan ini akhirnya posisi rasionalitas dipersamakan dengan efisiensi. Hal ini tampak dalam pandangan Denhardt & Denhardt bahwa “for what Simon called ‘administrative man,’ the most rational behavior is that which moves an organization efficiently toward its objective”.

Pandangan berbeda kedua dalam perspektif old public administration adalah public choice (pilihan publik). Pandangan ini merupakan penafsiran baru atas perilaku administrasinya Simon, dan yang lebih dekat dengan pandangan economic man.

Teori pilihan publik ini didasarkan pada tiga asumsi kunci. Pertama, teori ini memusatkan perhatian pada individu dengan asumsi bahwa pengambil keputusan perorangan adalah orang yang rasional, mementingkan dirinya sendiri, dan berusaha memaksimalkan manfaat yang diperolehnya. Dengan demikian, seseorang senantiasa berusaha mencari keuntungan sebesar-besarnya dengan pengorbanan sekecil-kecilnya. Kedua, teori ini memusatkan perhatian pada public goods (komoditas publik) sebagai output dari badan-badan publik. Ketiga, teori ini didasarkan pada asumsi bahwa situasi keputusan yang berbeda akan menghasilkan pendekatan yang berbeda dalam penentuan pilihan. Dengan alasan ini, teori pilihan publik berupaya menstrukturasi proses pembuatan keputusan sehingga dapat mempengaruhi pilihan-pilihan manusia. Hal ini merupakan kunci beroperasinya badan publik. Teori pilihan publik inilah yang merupakan jembatan penghubung antara old public administration dengan new public management.

Perspektif administrasi publik kedua, new public management, berusaha menggunakan pendekatan sektor swasta dan pendekatan bisnis dalam sektor publik. Selain berbasis pada teori pilihan publik, dukungan intelektual bagi perspektif ini berasal dari public policy schools (aliran kebijakan publik) dan managerialism movement. Aliran kebijakan publik dalam beberapa dekade sebelum ini memiliki akar yang cukup kuat dalam ilmu ekonomi, sehingga analis kebijakan dan para ahli yang menggeluti evaluasi kebijakan terlatih dengan konsep market economics, costs and benefit, dan rational models of choice. Selanjutnya, aliran ini mulai mengalihkan perhatiannya pada implementasi kebijakan, yang selanjutnya mereka sebut sebagai public management. Penggunaan istilah yang berbeda ini dilakukan untuk membedakannya dari public administration dengan mengabaikan fakta bahwa keduanya memiliki perhatian yang sama, yakni implementasi kebijakan publik.

Denhardt & Denhardt mengakui bahwa public administration merupakan sinonim dengan public management, namun jika antara keduanya ada yang membedakan maka istilah public management cenderung bias pada interpretasi ekonomi terhadap perilaku manajerial sementara istilah public administration cenderung dipergunakan dalam ilmu politik, sosiologi, atau analisis organisasi.

Dukungan intelektual dari managerialism movement berakar dari pandangan bahwa keberhasilan sektor bisnis dan publik bergantung pada kualitas dan profesionalisme para manajernya. Kemajuan dapat dicapai melalui produktivitas yang lebih besar, dan produktivitas ini dapat ditingkatkan melalui disiplin yang ditegakkan oleh para manajer yang berorientasi pada efisiensi dan produktivitas. Untuk memainkan peran penting ini, para manajer harus diberi “the freedom to manage” dan bahkan “the right to manage.

Secara praktek, gerakan manajerialis memperoleh pengaruh besar dalam reformasi administrasi publik di berbagai negara maju, seperti Selandia Baru, Australia, Inggris, dan Amerika Serikat. Di Inggris, reformasi administrasi publik dijalankan sejak masa PM Margaret Thatcher. Dukungan intelektual dalam gerakan ini di Inggris tampak dari karya Emmanual Savas dengan “Privatization”nya, Normann Flynn dengan “Public Sector Management”nya. Di Amerika Serikat, gerakan ini memperoleh popularitas besar berkat karya terkenal David Osborne dan Ted Gaebler, Reinventing Government. Gerakan ini menyebar ke seluruh dunia sehingga menjadi inspirasi utama di banyak negara dalam mereformasi administrasi publik baik dengan melakukan privatisasi gaya Inggris atau dengan gerakan mewirausahakan birokrasi gaya Amerika Serikat. Perspektif ini menekankan penggunaan mekanisme dan terminologi pasar sehingga memandang hubungan antara badan-badan publik dengan pelanggannya sebagai layaknya transaksi yang terjadi antara penjual dan pembeli. Peran manajer publik berubah karena ditantang untuk selalu menemukan cara-cara baru dan inovatif dalam mencapai tujuan, atau menswastakan berbagai fungsi yang semula dijalankan oleh pemerintah.

Manajer publik didesak untuk “mengarahkan bukannya mengayuh,” yang bermakna bahwa beban pelayanan publik tidak dijalankan sendiri tetapi sebisa mungkin didorong untuk dijalankan oleh pihak lain melalui mekanisme pasar. Dengan demikian manajer publik memusatkan perhatian pada akuntabilitas kepada pelanggan dan kinerja tinggi, restrukturisasi badanbadan publik, mendefinisi ulang misi organisasi, menyederhanakan proses administrasi, dan mendesentralisasi pembuatan keputusan. Gambaran yang lebih utuh tentang perspektif new public management ini dapat dilihat dari pengalaman Amerika Serikat sebagaimana tertuang dalam sepuluh prinsip “reinventing government” karya Osborne & Gaebler. Prinsip-prinsip tersebut adalah:

1. Catalytic government: steering rather than rowing;

2. Community-owned government: empowering rather than serving;

3. Competitive government: injecting competition into service delivery;

4. Mission-driven government: transforming rule-driven organizations;

5. Results-oriented government: funding outcomes not inputs;

6. Customer driven government: meeting the needs of the customer not the bureaucracy;

7. Entreprising government: earning rather than spending;

8. Anticipatory government: prevention rather than cure;

9. Decentralized government: from hierarchy to participation and team work;

10. Market-oriented government: leveraging change through the market.

B. Perspektif Baru Administrasi Publik

Perspektif new public management memperoleh kritik keras dari banyak pakar seperti Wamsley & Wolf (1996), Box (1998), King & Stivers (1998), Bovaird & Loffler (2003), dan Denhardt & Denhardt (2003). Mereka memandang bahwa perspektif ini, seperti halnya perspektif old public administration, tidak hanya membawa teknik administrasi baru namun juga seperangkat nilai tertentu. Masalahnya terletak pada nilai-nilai yang dikedepankan tersebut seperti efisiensi, rasionalitas, produktivitas dan bisnis karena dapat bertentangan dengan nilai-nilai kepentingan publik dan demokrasi.

Jika pemerintahan dijalankan seperti halnya bisnis dan pemerintah berperan mengarahkan tujuan pelayanan publik maka pertanyaannya adalah siapakah sebenarnya pemilik dari kepentingan publik dan pelayanan publik? Atas dasar pemikiran tersebut Denhardt & Denhardt memberikan kritik terhadap perspektif new public management sebagaimana yang tertuang dalam kalimat “in our rush to steer, perhaps we are forgetting who owns the boat.”.

Menurut Denhardt & Denhardt, karena pemilik kepentingan publik yang sebenarnya adalah masyarakat maka administrator publik seharusnya memusatkan perhatiannya pada tanggung jawab melayani dan memberdayakan warga negara melalui pengelolaan organisasi publik dan implementasi kebijakan publik. Perubahan orientasi tentang posisi warga negara, nilai yang dikedepankan, dan peran pemerintah ini memunculkan perspektif baru administrasi publik yang disebut sebagai new public service.

Warga negara seharusnya ditempatkan di depan, dan penekanan tidak seharusnya membedakan antara mengarahkan dan mengayuh tetapi lebih pada bagaiamana membangun institusi publik yang didasarkan pada integritas dan responsivitas. Pada intinya, perspektif baru ini merupakan “a set of idea about the role of public administration in the governance system that place public service, democratic governance, and civic engagement at the center.”

Perspektif new public service mengawali pandangannya dari pengakuan atas warga negara dan posisinya yang sangat penting bagi kepemerintahan demokratis. Jati diri warga negara tidak hanya dipandang sebagai semata persoalan kepentingan pribadi (self interest) namun juga melibatkan nilai, kepercayaan, dan kepedulian terhadap orang lain.

Warga negara diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih baik. Kepentingan publik tidak lagi dipandang sebagai agregasi kepentingan pribadi melainkan sebagai hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai bersama dan kepentingan bersama. Perspektif new public service menghendaki peran administrator publik untuk melibatkan masyarakat dalam pemerintahan dan bertugas untuk melayani masyarakat.

Dalam menjalankan tugas tersebut, administrator publik menyadari adanya beberapa lapisan kompleks tanggung jawab, etika, dan akuntabilitas dalam suatu sistem demokrasi. Administrator yang bertanggung jawab harus melibatkan masyarakat tidak hanya dalam perencanaan tetapi juga pelaksanaan program guna mencapai tujuan-tujuan masyarakat. Hal ini harus dilakukan tidak saja karena untuk menciptakan pemerintahan yang lebih baik tetapi juga sesuai dengan nilai-nilai demokrasi. Dengan demikian, pekerjaan administrator publik tidak lagi mengarahkan atau memanipulasi insentif tetapi pelayanan kepada masyarakat.

Secara ringkas, perspektif new public service dapat dilihat dari beberapa prinsip yang dilontarkan oleh Denhardt & Denhardt.18 Prinsip-prinsip tersebut adalah: Pertama adalah serve citizens, not customers. Karena kepentingan publik merupakan hasil dialog tentang nilai-nilai bersama daripada agregasi kepentingan pribadi perorangan maka abdi masyarakat tidak semata-mata merespon tuntutan pelanggan tetapi justeru memusatkan perhatian untuk membangun kepercayaan dan kolaborasi dengan dan diantara warga negara. Kedua, seek the public interest. Administrator publik harus memberikan sumbangsih untuk membangun kepentingan publik bersama. Tujuannya tidak untuk menemukan solusi cepat yang diarahkan oleh pilihan-pilihan perorangan tetapi menciptakan kepentingan bersama dan tanggung jawab bersama. Ketiga, value citizenship over entrepreneurship. Kepentingan publik lebih baik dijalankan oleh abdi masyarakat dan warga negara yang memiliki komitmen untuk memberikan sumbangsih bagi masyarakat daripada dijalankan oleh para manajer wirausaha yang bertindak seolah-olah uang masyarakat adalah milik mereka sendiri. Keempat, think strategically, act democratically.

Kebijakan dan program untuk memenuhi kebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan bertanggungjawab melalui upaya kolektif dan proses kolaboratif. Kelima, recognize that accountability is not simple. Dalam perspektif ini abdi masyarakat seharusnya lebih peduli daripada mekanisme pasar. Selain itu, abdi masyarakat juga harus mematuhi peraturan perundang-undangan, nilai-nilai kemasyarakatan, norma politik, standar profesional, dan kepentingan warga negara. Keenam, serve rather than steer. Penting sekali bagi abdi masyarakat untuk menggunakan kepemimpinan yang berbasis pada nilai bersama dalam membantu warga negara mengemukakan kepentingan bersama dan memenuhinya daripada mengontrol atau mengarahkan masyarakat ke arah nilai baru. Ketujuh, value people, not just productivity.

Organisasi publik beserta jaringannya lebih memungkinkan mencapai keberhasilan dalam jangka panjang jika dijalankan melalui proses kolaborasi dan kepemimpinan bersama yang didasarkan pada penghargaan kepada semua orang. Munculnya perspektif new public service ini didukung oleh beberapa tulisan lain yang berkembang beberapa tahun sebelumnya sebagai reaksi terhadap dominasi perspektif new public management di berbagai belahan dunia. Pertama, Wamsley & Wolf (1996) melakukan kritik keras atas reinventing government dengan menyunting buku berjudul “refounding democratic public administration.Wamsley & Wolf mengumpulkan banyak tulisan yang melukiskan betapa pentingnya melibatkan masyarakat dalam administrasi publik dalam posisi sebagai warga negara bukan sekedar sebagai pelanggan.

Buku tersebut menekankan betapa pentingnya democratic government yang mengedepankan partisipasi masyarakat dalam administrasi publik. Tulisan Little dalam buku tersebut yang berjudul “thinking government: bringing democratic awareness to public administration” menjelaskan konsepsi democratic public administration dengan memaparkan konsekuensi tiga substansi demokrasi. Government of the people berarti pemerintahan masyarakat akan membawa legitimasi bagi administrasi publik. Government by the people berarti menjamin adanya representasi administrator publik dan akuntabilitas administrasi publik terhadap masyarakat.

Government for the people berarti bahwa administrasi publik akan menjalankan kepentingan publik, bukan kepentingan birokrasi. Tulisan lainnya dipersembahkan oleh King & Stivers (1998) dengan judul ‘government is us: public administration in an anti-government era.

Gagasan yang diusung ke dua penulis tersebut adalah seyogyanya administrasi publik memandang warga negara sebagai warga negara bukan sekedar sebagai pelanggan karena pemerintahan itu adalah milik masyarakat. Untuk itu, tema utama buku tersebut tertuang dalam ungkapan “Government is Us is a democratic public administration that involves active citizenship and active administration.”

Yang dimaksud dengan active administration adalah tidak sekedar meningkatkan kekuasaan administrasi tetapi memperkuat kerja kolaboratif dengan warga negara. Untuk itu, administrator publik seharusnya berbagi kuasa dengan masyarakat dan mengurangi kendali terhadap masyarakat serta meningkatkan kepercayaan kepada masyarakat melalui kolaborasi penyelenggaraan pemerintahan dengan masyarakat. Pemerintahan masyarakat ini merupakan partisipasi integratif antara masyarakat aktif dengan administrator aktif untuk memenuhi kebutuhan, tujuan, dan sasaran bersama.

C. Pemerintahan Lokal Partisipatif

Perspektif new public service juga memperoleh dukungan intelektual dari karya Box (1998) yang berjudul “citizen governance”. Karya ini sekaligus juga menjelaskan bahwa gagasan dari perspektif ini juga telah merambah administrasi publik pada tingkatan pemerintahan daerah. Box menyarankan bahwa pemerintahan daerah seyogyanya direstrukturisasi sehingga mampu meningkatkan keterlibatan masyarakat dalam proses kepemerintahan. Box mengungkapkan bahwa terdapat empat prinsip yang dipergunakan untuk menjelaskan mengapa demokratisasi administrasi publik perlu dilakukan pada tingkatan pemerintahan daerah.

Pertama adalah the scale principle yang menjelaskan bahwa terdapat beberapa fungsi yang lebih tepat diatur dan diurus pada tingkatan pemerintah pusat dan terdapat beberapa fungsi lain yang lebih tepat diatur dan diurus pada tingkatan pemerintahan daerah. Jika penyelenggaraan suatu fungsi ingin melibatkan partisipasi masyarakat yang lebih besar maka sebaiknya diberikan pada tingkatan pemerintahan daerah karena lebih memungkinkan masyarakat berpartisipasi lebih aktif dan efektif.

Kedua adalah the democracy principle yang menjelaskan bahwa pada dasarnya proses pemerintahan seharusnya melibatkan masyarakat. Prinsip menekankan perlunya pembahasan kebijakan dan pengambilan keputusan secara terbuka dan bebas. Partisipasi masyarakat merupakan kunci penyelenggaraan prinsip ini.

Ketiga adalah the accountability principle yang menjelaskan bahwa pemerintahan pada dasarnya adalah milik masyarakat. Oleh karena itu, akuntabilitas publik berarti pertanggung jawaban kepada masyarakat sebagai pemilik pemerintahan. Untuk mencapai akuntabilitas publik dibutuhkan keterlibatan masyarakat dalam proses kebijakan bersama dengan para wakilnya dan administrator publik. Akuntabilitas publik menuntut adanya keterkaitan langsung warga masyarakat dengan penyusunan dan pelaksanaan program publik.

Keempat adalah the rationality principle yang menjelaskan bahwa proses partisipasi publik dalam pemerintahan daerah haruslah ditanggapi secara rasional. Pengertian rasional dalam hal ini lebih mengacu pada kesadaran dan pengakuan bahwa proses partisipasi membutuhkan waktu yang memadai, pemikiran yang cermat, kesempatan kepada masyarakat untuk menyatakan pendapatnya, perlunya mendengar beragam pendapat yang muncul serta penghargaan atas perbedaan pendapat.

Berdasarkan seluruh uraian di atas, perspektif new public service membawa angin perubahan dalam administrasi publik. Perubahan ini pada dasarnya menyangkut perubahan dalam cara memandang masyarakat dalam proses pemerintahan, perubahan dalam memandang apa yang dimaksud dengan kepentingan masyarakat, perubahan dalam cara bagaimana kepentingan tersebut diselenggarakan, dan perubahan dalam bagaimana administrator publik menjalankan tugas memenuhi kepentingan publik. Perspektif ini mengedepankan posisi masyarakat sebagai warga negara dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Perspektif ini membawa upaya demokratisasi administrasi publik.

Pelayanan kepada masyarakat merupakan tugas utama bagi administrator publik sekaligus sebagai fasilitator bagi perumusan kepentingan publik dan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan. Perspektif ini juga mengakui bahkan menuntut adanya partisipasi masyarakat dalam berbagai jenjang pemerintahan, termasuk daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal, partisipasi masyarakat merupakan unsur penting dalam perspektif new public service, yang merupakan perspektif baru dalam administrasi publik. enyelenggaraan pemerintahan daerah secara partisipatoris pada dasarnya dapat dilakukan dengan berbagai cara. Norton menjelaskan bahwa ada empat bentuk partisipasi masyarakat dalam praktek pemerintahan daerah di seluruh dunia.

1. Pertama adalah keterlibatan masyarakat untuk mengambil keputusan terhadap isu-isu vital di daerah tersebut.

2. Kedua adalah konsultasi dan kerjasama dengan masyarakat sesuai kebutuhan dan tuntutan lokal.

3. Ketiga adalah penempatan pejabat lokal yang diisi berdasarkan prosedur pemilihan (elected member) sebagai bentuk pemerintahan perwakilan sehingga para pejabat memiliki akuntabilitas yang lebih besar kepada masyarakat. Keempat adalah melakukan desentralisasi kepada unit-unit pemerintahan yang lebih kecil dalam lingkup daerah itu sendiri. Bentuk yang.

4. Keempat ini seringkali disebut dengan decentralization within cities. Desentralisasi dalam bentuk partisipasi yang keempat tersebut dapat diterjemahkan secara luas sehingga meliputi desentralisasi secara politis, administratif, fungsional, maupun ekonomis. Desentralisasi secara ekonomis berarti terjadi pembentukan badan usaha milik daerah atau penyerahan sebagaian fungsi pemerintah daerah kepada usaha swasta. Desentralisasi secara fungsional berarti pembentukan lembaga fungsional untuk menjalan urusan tertentu dari pemerintah daerah. Dalam kebijakan pemerintahan daerah di Indonesia, decentralization within cities diterjemahkan secara langsung dalam dua pengertian yakni desentralisasi secara administratif dan politik.

Desentralisasi secara administrasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah diwujudkan dalam bentuk pemerintahan kelurahan. Pemerintahan kelurahan pada dasarnya dipilih dan dibentuk untuk memberikan layanan kepada masyarakat yang memiliki corak perkotaan. Nilai dasar yang hendak dikembangkan dalam penyelenggaraan pemerintah kelurahan adalah efisiensi struktural sehingga kebutuhan masyarakat perkotaan yang lebih bersifat majemuk, dinamis, individualistis lebih terpenuhi. Aparat pemerintah kelurahan seluruhnya diisi berdasarkan prosedur pengangkatan (selected officer) sehingga merupakan pejabat birokrasi dengan jalur karir yang terintegrasi dengan perangkat daerah lainnya. Secara umum, karena merupakan bagian integral dari pemerintah daerah maka akuntabilitas pemerintah kelurahan lebih kuat pada pemerintah daerah dibandingkan kepada masyarakat.

Dukungan penerapan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan pada level desa juga dikemukakan oleh Timothy D. Sisk, dkk. Ada tiga pertimbangan mendasar mengapa hal ini terjadi.

1. Pertama, penerapan secara lebih nyata subsidiarity principle, yakni prinsip yang menyatakan bahwa keputusan seharusnya dibuat pada level yang paling dekat dengan rakyat sepanjang ia masih layak dan tidak memerlukan koordinasi regional dan nasional.

2. Kedua, pengutamaan capaian partisipasi yang efektif yang diyakini sebagai situasi partisipasi ketika warga memiliki peluang yang sama dan memadai untuk mengungkapkan keinginan mereka, mengajukan pertanyaan tentang agenda tertentu, dan mengartikulasikan alasan untuk mengesahkan suatu kebijakan.

3. Ketiga, penguatan sistem demokrasi pada aras lokal merupakan basis utama bagi penguatan sistem demokrasi pada jenjang pemerintahan yang lebih tinggi sehingga sistem demokrasi suatu negara akan menjadi lebih efektif dan berkelanjutan.

Dengan mengacu pada pendapat Box, Conyers, dan Sisk, dkk. Maka dapat dimengerti mengapa perspektif new public service mestinya dapat diterapkan secara lebih efektif pada pemerintahan kelurahan /desa dibandingkan tingkatan pemerintahan lainnya. Peluang pemerintahan desa/kelurahan. Landasan pemikiran dalam pengaturan pemerintahan desa dalam UU era reformasi tersebut adalah pengakuan atas keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masyarakat.

D. Rangkuman

Makna pelayanan publikdidesak untuk “mengarahkan bukannya mengayuh”. Dengan demikian manajer publik memusatkan perhatian pada akuntabilitas pada masyarakat dengan kinerja tinggi, melalui penyederhanaan proses administrai dan mendesentralisasikan pembuatan keputusan. Gambaran lebih utuh tentang perspektif new publik management dapat dilihat dari sepuluh prinsip yaitu:

1. Catalytic government: steering rather than rowing;

2. Community-owned government: empowering rather than serving;

3. Competitive government: injecting competition into service delivery;

4. Mission-driven government: transforming rule-driven organizations;

5. Results-oriented government: funding outcomes not inputs;

6. Customer driven government: meeting the needs of the customer not the bureaucracy;

7. Entreprising government: earning rather than spending;

8. Anticipatory government: prevention rather than cure;

9. Decentralized government: from hierarchy to participation and team work;

10. Market-oriented government: leveraging change through the market.

Administrator publik harus memberikan sumbangsih untuk membangun kepentingan publik bersama. Dalam hal ini kepentingan publik adalah tujuan untuk menciptakan kepentingan bersama dan tanggungjawab.

Kebijakan dan program untuk memenuhi kebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan bertanggungjawab melalui upaya kolektif dan proses kolaborasi.

E. Latihan

Anda buat kelompok (masing-masing beranggotakan 10 orang), diskusikan bagaimana “Public Governance” baik dalam menuju Good Governance. Presentasikan dalam bentuk panel (setiap kelompok 20 menit).

BAB V

REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK UNTUK

MEMBANGUN DAYA SAING DAERAH

Indikator keberhasilan : Setelah mengikuti pembelajaran bab ini peserta diklat diharapkan dapat Menjelaskan Reformasi administrasi publik untuk membangun daya saing daerah

A. Pendahuluan

Reformasi administrasi publik sebagai salah satu bidang kajian administrasi yang selalu menarik untuk dikritisi. Secara teoritis, lahirnya gejala ini sebagai akibat logis dari adanya kecenderungan pergeseran perkembangan ilmu administrasi publik yang beralih dari normative science ke pendekatan behavioral–ekologis. Secara empiris, gejala perkembangan masyarakat sebagai akibat dari adanya globalisasi, memaksa semua pihak, terutama birokrasi pemerintah melakukan revisi, perbaikan, dan mencari alternatif baru tentang sistem administrasi yang lebih cocok dengan perkembangan masyarakat dan perkembangan zaman. There is not the best, but the better. Begitu juga dengan adanya kebijakan otonomi daerah, yang otomatis masing-masing daerah harus pandai-pandai mencari setiap potensi dan peluang yang terdapat di daerahnya.

Meskipun istilah ’daya saing daerah’ seringkali digunakan dalam konteks ekonomi dan diartikan sebagai ‘kemampuan bersaing, sehingga berkonotasi negatif’. Kecenderungan lebih lanjut, pengambil kebijakan yang over protective dan keengganan bekerjasama. Namun reformasi administrasi juga secara tidak langsung akan berpengaruh terhadap para pelaku ekonomi (investor), baik dari daerah itu sendiri maupun investor nasional dalam rencana investasinya di dalam suatu daerah tertentu.

Selain itu, daya saing daerah juga lebih banyak diartikan sebagai suatu potensi yang bersifat tunggal, sehingga dengan demikian tidak ada upaya pemahaman bagaimana kompleksitas faktor-faktor yang membentuk daya saing daerah tersebut. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan apabila didalam pembicaraan mengenai daya saing daerah, opini yang berkembang dapat menjadi sangat beragam dikarenakan masing-masing pihak, baik individu atau pun lembaga melihatnya dari perspektif atau faktor yang berbeda.

Karenanya dalam tulisan ini mencoba untuk memberikan perspektif yang berbeda, yaitu dengan menguraikan daya saing daerah tersebut dengan pendekatan reformasi administrasi dari perspektif resource based yang jarang ada individu atau pun lembaga yang menggunakannya.

B. Reformasi Administrasi: Pengertian Dan Ruang Lingkup

Akhir-akhir ini tampak adanya pandangan yang mendua terhadap sosok dan cara kerja aparatur pemerintah di beberapa negara dan daerah. Pandangan pertama, menganggap bahwa birokrasi pemerintah ibarat sebuah perahu besar yang dapat menyelamatkan seluruh warga dari ‘bencana’ banjir ekonomi maupun politik. Dengan dilengkapi militer dan partai politik yang kuat, organisasi pemerintah sebagai dewa penyelamat dan satu-satunya organ yang dikagumi masyarakat. Pandangan ini didasarkan atas asumsi bahwa didalam mengolah sumberdaya yang dimiliki, organisasi ini mengerahkan para intelektual dari beragam latar belakang pendidikan, sehingga keberhasilannya lebih dapat terjamin.

Oleh karena itu, mereka berkesimpulan bahwa birokrasi pemerintah memegang peran utama, bahkan peran tunggal, dalam pembangunan suatu negara maupun daerah. Pandangan kedua, menganggap birokrasi pemerintah sering menunjukkan gejala yang kurang menyenangkan. Sering, bahkan hampir selalu, birokrasi pemerintah bertindak canggung, kurang terorganisir dan jelek koordinasinya, menyeleweng, otokritik, bahkan sering bertindak korup.

Para aparatnya kurang dapat menyesuaikan diri dengan modernisasi orientasi pembangunan dan perilakunya kurang inovatif, serta tidak dinamis. Keadaan semacam ini akan menyebabkan birokrasi pemerintah mendominasi seluruh organ politik dan menjauhkan diri dari masyarakat.

Pandangan pertama mungkin diilhami suatu pengharapan yang berlebihan, yang dewasa ini mungkin sudah sangat jarang ditemukan, sedangkan pandangan kedua mungkin merupakan pandangan yang berlebihan, yang didasarkan pada prasangka buruk. Bisa juga terjadi kedua pandangan yang secara diametral bertentangan satu sama lain itu sama sama didasarkan pada pengamatan yang mendalam, dan evaluasi terhadap kondisi nyata aparatur pemerintah. Sudah barang tentu kritik dan ketidakpuasan yang berlebih terhadap peran birokrasi dalam pambangunan sangatlah tidak adil. Selalu saja kalau terjadi kegagalan dalam usaha pembangunan, birokrasi dipandang sebagai biang keladinya.

Kegagalan pembangunan, memang sebagian merupakan tanggung jawab birokrasi, namun bukanlah semuanya. Bahkan di beberapa negara dan daerah, kekurangefisienan administrasi tidak dianggap sebagai ‘dosa besar’ terhadap ketidakmampuan pemerintah, baik daerah maupun pusat didalam memenuhi harapan pembangunan ataupun realisasi tujuan sebagaimana telah ditetapkan didalam rencana pembangunan. Penting diperhatikan, bagaimana caranya agar ketidaksempurnaan administrasi itu dapat dikurangi, kalau tidak bisa dihilangkan sama sekali.

Ketidaksempurnaan administrasi ini tidak akan dipandang sebagai situasi yang suram, jika seandainya kondisi kesemrawutan administrasi ini tidak merebak ke seluruh pelosok negeri, baik pada arah regional maupun arah nasional. Kondisinya dipersuram lagi dengan adanya keinginan dari birokrasi pemerintah untuk mempertahankan status quo dan menerapkan pola otokratik dan otoriter. Peran pemerintah yang amat dominan dalam pembangunan sosial dan ekonomi, membuat semuanya menjadi lebih parah.

Keadaan di negara sedang berkembang sudah demikian tak memungkinkan untuk melakukan reformasi administrasi dengan baik. Daerah bekas jajahan diperintah dengan tangan besi dan kurang fleksibel, meminjam istilah Leemans (1971), yang kebanyakan struktur politiknya diisi dengan orang-orang yang mempunyai latar belakang pendidikan hukum dengan pendekatan yang sangat legalistik. Negara-negara yang baru memperoleh kemerdekaan di daerah Asia dan Afrika, didalam konteks yang agak berbeda juga di Amerika Latin, sangat menderita dibawah rezim yang otokratik dan yang berorientasi pada hukum dan ketertiban.

Di daerah bekas negara jajahan ini, terjadi perubahan yang menggebu atau turbulent, menurut istilah Waldo. Pada masa perubahan yang demikian gencar ini, lahir harapan masyarakat yang muluk-muluk, suatu harapan yang tak dijumpai dalam masyarakat maju. Kemerdekaan yang diperoleh negara-negara bekas jajahan itu, menyebabkan keberadaan administrasi asing sangat mengganggu cara kerja aparatur pemerintah. Hal ini selain disebabkan tak sesuainya administrasi asing dengan sistem administrasi lokal, membengkaknya tugas-tugas menyebabkan sistem administrasi kolonial tak mampu menyelesaikan persoalan yang muncul dalam masyarakat.

Oleh karena itu, yang diperlukan bukan hanya ekspansi, tetapi juga reorientasi yang komplit. Perubahan sosial yang fundamental menyebabkan lahirnya tuntutan dan tekanan baru. Menjalarnya urbanisasi dan sekularisasi yang cepat, serta kebutuhan akan demokratisasi pemerintahan dan administrasi, menyebabkan beban aparatur pemerintah bertambah besar, dan mau tidak mau adpatabilitas menjadi sangat penting dan menjadi kebutuhan. Semua perubahan dan transformasi ini menyebabkan timbulnya pertentangan antara nilai lama dan baru, antara nilai yang tradisional dan yang modern. Tekanan dan pertentangan ini tidak hanya terbatas pada tubuh birokrasi, melainkan juga dikalangan masyarakat.

Di kalangan intelektual, yang diharapkan mampu melakukan perbaikan terhadap kebobrokan birokrasi, malah mereka, utamanya yang konservatif, menjadi stigma birokrasi, sehingga sifat birokrasi yang elitis, terlalu menyenangi sikap otoriter dan kurang komunikasi dengan masyarakat semakin hari semakin parah keadaannya.

Dengan latar belakang dan kondisi demikian, maka kebutuhan akan perubahan dan adaptasi aparatur pemerintah sangatlah mendesak, walaupun masalah yang mengitarinya terlalu kompleks dan rumit. Sebagai konsekuensi logisnya, maka reformasi administrasi di negara sedang berkembang menjadi keharusan (condition sine quanon) dan menjadi perhatian utama pemerintah negara sedang berkembang, termasuk pemerintahan daerah di Indonesia. Reformasi administrasi merupakan bagian yang sangat penting dalam pembangunan di negara berkembang, terlepas dari tingkat perkembangan, arah, dan tujuannya. Semata hanya karena kemampuan administratif dipandang semakin penting artinya bagi terlaksananya kebijaksanaan dan rencana pembangunan. Penyempurnaan kemampuan administratif, meliputi usaha-usaha untuk mengatasi masalah lingkungan, perubahan struktural, dan institusi tradisional atau perubahan tingkah laku individu dan atau kelompok, ataupun kombinasi dari keduanya. stilah reformasi administrasi mengandung begitu banyak makna, mempunyai fungsi yang beragam, menimbulkan banyak begitu harapan, tetapi juga membawa ‘pertengkaran’ yang tak kunjung usai di kalangan praktisi, pemerhati, masyarakat, dan kaum teoritisi. Apapun makna dan tujuan yang melekat atau yang dilekatkan pada istilah itu, senantiasa ada nilai positif yang diberikan kepadanya. Istilah ini semakin hari semakin ‘ngepop’ laksana mukjizat, dan ia dianggap sebagai mitos yang banyak mendatangkan berkah dan rezeki. Hampir tidak ada yang mengatakan bahwa reformasi administarsi itu jelek. Sebaliknya hampir semua orang mengatakan reformasi administrasi itu baik dan bermanfaat. Padahal jika diperhatikan lebih jauh, maka akan mempunyai makna dan dampak yang positif maupun negatif, tergantung dari apa, siapa dan bagaimana pembaruan itu dilakukan. Hal ini sangat penting karena ada cara, strategi maupun bentuk reformasi administrasi, yang dalam perjalanan sejarah, terbukti tidak membawa berkah akan tetapi justru mendatangkan bencana bagi masyarakat.

Seperti halnya dengan kebanyakan didalam ilmu sosial, konsep reformasi administrasi diartikan berbeda antara sarjana yang satu dengan yang lain. Oleh karena itu, sebenarnya tidak ada takrif (definisi) yang dapat diterima secara umum. Caiden (1969:43) menyatakan bahwa perbedaan pemakaian terhadap istilah ini telah menyebabkan kebingungan dan kesulitan baik didalam menentukan parameter dalam penelitian maupun didalam pengembangan teori.

Dewasa ini istilah reformasi administrasi digunakan untuk mendeskripsikan aktivitas yang sebenarnya jauh melampaui makna yang dikandungnya. Sebagai implikasinya, maka setiap reformasi terhadap aparatur administrasi, baik pada arah lokal maupun arah nasional, dipandang sebagai perubahan terencana. Dror mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah perubahan yang terencana terhadap aspek utama administrasi. Sedangkan Caiden (1969: 69) mendefinisikan reformasi administrasi sebagai ‘the artificial inducement of administrative transformation againts resistance’. Definisi Caiden ini mengandung beberapa implikasi:

1. Reformasi administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia (manmade), tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah;

2. Reformasi administrasi merupakan suatu proses.

3. Resistensi beriringan dengan proses reformasi administrasi. Caiden juga dengan tegas membedakan antara administrative reform dan administrative change. Perubahan administrasi bermakna sebagai respons keorganisasian yang sifatnya otomatis terhadap fluktuasi atau perubahan kondisi (Caiden, 1969: 57-58).

Lebih lanjut dikatakan bahwa munculnya kebutuhan akan reformasi administrasi sebagai akibat dari adanya perubahan administrasi. Tidak berfungsinya perubahan administrasi yang alamiah ini menyebabkan diperlukannya reformasi administrasi (Caiden, 1969: 65).

Takrif tentang reformasi administrasi dari Caiden ini dikritik Quah karena mengandung tiga kelemahan pokok, yaitu:

  1. Definisi Caiden tidak mengidentifikasi tujuan reformasi administrasi. Dengan tidak jelasnya atau tidak adanya tujuan reformasi administrasi tersebut, maka Parroco (1970: 327) menyebut definisi tersebut sebagai picik dan tak komplit. Dengan kata lain makna definisi Caiden tersebut tidak mampu menjawab pertanyaan: Reformasi Administrasi itu untuk apa;
  2. Definisi Caiden tidak memadai, karena istilah administrative transformation merupakan konsepsi yang kabur dan tak memberi penjelasan tentang isi reformasi administrasi. Dalam hubungan ini, Mosher (1965: 129) menyebut bahwa isi reformasi administrasi adalah reorganisasi administrasi, bahkan dia menyamakan antara keduanya. Apa yang hendak dikatakan Mosher bahwa reorganisasi administrasi itu hanya salah satu isi dari reformasi administrasi, yang kebanyakan sarjana disebut sebagai aspek institusional (kelembagaan) reformasi administrasi. Aspek lain dari reformasi administrasi adalah perubahan sikap, perilaku, dan nilai orang-orang yang terlibat dalam proses reformasi administrasi. Aspek inilah yang sering disebut sebagi aspek perilaku. Dengan kata lain, isi reformasi administrasi meliputi aspek institusional atau kelembagaan dan aspek perilaku.
  3. Definisi Caiden, asumsinya yang terlalu disederhanakan, bahwa resistensi mengikuti proses reformasi administrasi. Resistensi didalam reformasi administrasi muncul, menurut Caiden karena adanya ketidakpastian dan ketidakamanan individu dan/atau kelompok yang menginginkan kemapanan, kemandekan atau status quo. Mereka kemudian berusaha menentang reformasi agar terhindar dari ketidakpastian dan ketidakamanan.

Asumsi inilah yang Quah dianggap salah. Sebab resistensi itu tidak harus ada didalam setiap usaha reformasi administrasi. Setiap usaha yang bertujuan mengubah sistem administrasi, baik (struktur kelembagaan) maupun perilaku administratornya agar lebih baik, dapat dikategorikan kedalam reformasi administrasi, terlepas apakah ia menjumpai resistensi atau tidak. Dengan demikian, maka resistensi bukan merupakan ciri khas dari reformasi administrasi.

Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa keberatan Quah terhadap definisi Caiden, yaitu:

1. Definisi tersebut tidak mengungkapkan tujuan reformasi administrasi;

2. Definisi tersebut tidak mendeskripsikan secara cermat isi maupun ruang lingkup reformasi administrasi;

3. Resistensi bukan ciri khas dari reformasi administrasi. Sebenarnya tiga keberatan Quah terhadap definisi Caiden tersebut tidak sepenuhnya benar, khususnya keberatan pertama dan kedua tentang tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi. Caiden secara tegas menyebut tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi.

Tujuan yang ingin dicapai seorang pembaru administrasi yang notabene juga merupakan tujuan reformasi administrasi untuk menyempurnakan kinerja individu, kelompok dan institusi. Disamping itu, reformasi administrasi bertujuan juga memberi saran  tentang bagaimana caranya agar individu, kelompok dan institusi, dapat mencapai tujuan lebih efektif, ekonomis, dan lebih cepat. Dengan rumusan lain Caiden menyebut tujuan reformasi administrasi adalah untuk . . . improve the administrative performance of individual, groups, and institutions and to advise them how they can achieve their operating goals more effectively, more economically, and more quickly (Caiden: 12).

Jika dianalisis selanjutnya, tujuan reformasi administrasi Caiden adalah menyempurnakan atau meningkatkan performance. Konsep inilah yang Caiden sebut administrative health, yaitu suatu situasi dimana administrasi tidak hanya mampu memenuhi segala macam tuntutan yang dibebankan kepadanya, namun juga administrasi yang didalamnya tak dijumpai gelagat yang tak baik (Caiden: 25). Sedangkan kinerja yang dimaksud merupakan kinerja individu, kelompok, dan institusi. Ini berarti disamping aspek perilaku, juga aspek kelembagaan yang tercakup didalam reformasi administrasi.

Sehat tidaknya administrasi dapat dilihat dari tiga perspektif yang berbeda, yaitu:

1. Ideal optimum, yakni derajat pencapaian kesempurnaan administrasi;

2. Practical optimum, yakni pencapaian derajat tertinggi dari suatu kinerja dalam kondisi tertentu;

3. Satisficing optimum, yakni pencapaian derajat kinerja yang memuaskan. Sedangkan peningkatan kinerja individu dapat dilihat dari keterampilannya, kecakapan, praktisnya, kompetensinya, pengetahuan dan informasinya, keluasan pengalamannya, sikap dan perilakunya, kebajikannya, kreativitasnya, moralitasnya dan lain-lain. Kinerja kelompok dilihat dari aspek kerja samanya, keutuhannya, disiplinnya, loyalitasnya, dan lain-lain. Sedangkan kinerja institusi dapat dilihat dari hubungannya dengan institusi lain, fleksibilitasnya, adaptabilitasnya, pemecahan konflik dan lain-lain.

Selanjutnya Caiden mengidentifikasi adanya lima perspektif di dalam reformasi administrasi, yaitu perspektif Perancis, Prussia, Rusia, Inggris, dan Amerika. Berdasarkan lima perspektif itu ada empat butir yang dapat diperbandingkan, yaitu: (1) Ada pembaru yang berasal dari luar, ada pula yang berasal dari dalam; (2) Ada pembaruan yang dicanangkan dari bawah, ada pula yang berasal dari atas; (3) Ada ideologi yang mempengaruhi reformasi administrasi, ada pula reformasi administrasi yang tidak dipengaruhi oleh ideologi; dan (4) Ada reformasi administrasi yang diikuti oleh revolusi, ada pula yang tidak.

Dua hal lagi yang perlu dicatat dari observasi Caiden, bahwa:

1. Reformasi administrasi berkaitan erat dengan lingkungan budaya tertentu, sehingga tidak ada satu perspektif pun yang dapat dianggap lebih baik daripada yang lain;

2. Pendekatan reformasi administrasi bersifat terikat pada budaya, sehingga tidak dapat diekspor ke negara lain dengan begitu saja. Caiden juga menaruh perhatian terhadap negara berkembang, dengan pernyataan bahwa ‘kemerdekaan negara berkembang membuat reformasi administrasi menjadi semacam kewajiban’.

Masalah administrasi yang gawat. Menurut Caiden, reformasi administrasi diperlukan guna memecahkan masalah-masalah besar. Oleh karena itu, pendekatan yang harus dipilih, sangat tergantung pada beberapa faktor berikut: (a) Sifat kultur setempat; (b) Reputasi kepemimpinan nasional; (c) Jenis rezim politik; (d) Kekuatan dan diversitas oposisi; dan (e) Ketersediaan sumber daya.

Atas dasar berbagai macam faktor tersebut, maka Caiden mengklasifikasikan empat pendekatan reformasi administrasi di negara berkembang, yaitu :

1. Negara yang tidak menganut paham reformasi administrasi dan lebih menyukai status quo;

2. Negara dengan pendekatan pragmatis murni terhadap reformasi administrasi, artinya melakukan pembaruan dengan ala kadarnya saja, serta tidak ada perangkat institusional untuk mengimplementasikannya;

3. Negara-negara yang sangat keranjingan terhadap reformasi administrasi dan melengkapinya dengan seperangkat perabot formal untuk isian dan evaluasinya;

4. Negara-negara yang telah mengalami pembaruan yang diperoleh dari luar

C. Strategi Reformasi Administrasi

Reformasi administrasi berkaitan erat dengan pengertian strategi, karena hakikatnya reformasi administrasi sebagai aktivitas meningkatkan kemampuan memenangkan ‘peperangan’ melawan ketidakberesan administrasi dan beberapa jenis penyakit administrasi lain. Membahas strategi reformasi administrasi haruslah memperhatikan berbagai macam variabel pembaruan. Variabel-variabel pembaruan inilah yang akan menentukan jenis, ruang lingkup, dan kecepatan suatu usaha reformasi administrasi.

Namun harus juga disadari bahwa didalam memanipulasikan berbagai macam variabel tersebut terlebih dahulu harus dilakukan pemilihan yang tepat terhadap agen pembaruan, organisasi pembaruan, dan waktu pembaruan. Seluruh permasalahan strategi reformasi administrasi dapat diurai kedalam beberapa dimensi strategi, dimana penguraian itu mengejawantah kedalam beberapa pendekatan pokok. Pendekatan pokok ini di satu pihak masih memiliki kelemahan-kelemahan karena hanya menekankan aspek tertentu saja, namun di lain pihak memiliki kejelasan analitis.

(1) Dikotomisasi Strategi Reformasi Administrasi

Salah satu usaha untuk memperjelas beragam strategi administrasi reformasi adalah dengan melakukan dikotomisasi strategi. Dengan dikotomisasi itu diharapkan akan diperoleh kejelasan tentang perbedaan, ruang lingkup, kelemahan dan kekuatan masing-masing strategi tersebut. Pendekatan pokok dalam strategi reformasi administrasi yang dimaksud tiada lain adalah pendekatan makro versus mikro, pendekatan struktural versus pendekatan perilaku, inkremental versus inovatif, dan komprehensif versus parsial.

(2) Pendekatan Makro vs Pendektan Mikro

Di dalam kepustakaan reformasi administrasi masih terdapat pertentangan yang tak kunjung henti antara pendekatan makro dan mikro. Mereka yang sependapat dengan pendekatan mikro mengatakan bahwa sebagian negara sedang berkembang gagal didalam menerapkan pembaruan administratif secara komprehensif (makro) karena sebagian besar dari mereka belum memiliki persyaratan yang diperlukan.

Mereka sampai pada kesimpulan bahwa pembaruan yang bersifat parsial lebih dapat diterapkan pada semua kondisi negara sedang berkembang. Selain itu, juga berpendapat bahwa pendekatan parsial ini mempunyai dampak terhadap pembaruan berikutnya. Dalam hal ini Albert Waterston mengatakan:

”. . . dengan memulai usaha pembaruan administrasi yang komprehensif, negara-negara berpendapatan rendah, seperti India, Pakistan, Iran, dan Filipina di Asia; Venezuela, Colombia, Equador, Brazilia, Argentina, dan Chili di Amerika Latin; Ethiopia, Ghana, dan Libya di Afrika; selama bertahun-tahun telah berusaha meningkatkan efisiensi pelayanan umum, namun memperoleh hasil kurang memadai semata karena mereka menerapkan pendekatan makro. Usulan global yang kelihatannya baik dan menarik, berakhir tragis setelah diimplementasikan”.

Sebaliknya mereka yang setuju dengan pendekatan makro berpendapat bahwa kompleksitas dan ketergantungan faktor-faktor administratif memaksa diperlukannya pembaruan yang menyeluruh. Program yang bersifat menyeluruh ini harus dibuat untuk menanggulangi perkembangan yang terjadi dalam keseluruhan tubuh administrasi, serta memberi prinsip dan kerangka umum bagi pendekatan parsial atau piecemeal.

Mereka juga mengatakan bahwa pendekatan parsial dapat mengakibatkan inkonsistensi, kontradiksi, dan konflik dalam sistem administrasi. Karenanya, maka para penganjur pembaruan administrasi menekankan perlunya gebrakan (break-through) yang hanya dapat dicapai melalui pendekatan makro. Pandangan ini antara lain diungkapkan Mukardji, ketika ia mengatakan:

”Pendekatan mikro cenderung tidak produktif, paling tidak untuk jangka pendek, karena hasil yang mengecewakan dapat menurunkan atau mengurangi jumlah pendukung. Kasus di India menunjukkan kebenaran pendapat ini, karena hanya pendekatan yang komprehensiflah yang memungkinkan dilakukannya gebrakan (break-through)”.

Masing-masing pendekatan memiliki unsur kebenaran, bahwa para penganjur pendekatan mikro/parsial mengakui bahwa dalam kondisi sosialekonomi yang tepat pendekatan komprehensif terbukti lebih layak. Namun di lain pihak, pendekatan mikro dapat menjadi dasar perubahan di masa mendatang. Tetapi harus diingat jika melakukan penyempurnaan terhadap satu satuan organisasi, maka harus disadari bahwa tidak ada satu organisasi yang mampu berdiri sendiri dan berperan di dalam proses pembangunan daerah maupun nasional, karena berkaitan dengan organisasi, baik sebagai penghambat atau pun pendorong bagi reformasi administrasi. Sebaliknya penganjur pembaruan yang komprehensif harus menyadari bahwa semua rencana yang menyeluruh pasti terdiri dari ‘individual’ dan satuan dasar administrasi negara adalah ‘individual’.

(3) Pendekatan Struktural vs Perilaku

Kelemahan utama pendekatan struktural adalah sifatnya yang statis dan kefanatikannya terhadap dogma status. Namun perkembangan selanjutnya menunjukkan, sebagian para ahli perilaku cenderung juga statis, karena sebagian dari mereka beranggapan bahwa ciri-ciri umum perilaku organisasi sulit dioperasionalisasikan. Pro dan kontra terhadap kegunaan pendekatan struktural dan perilaku masih beragam, meskipun tampaknya pendekatan struktural agak memperoleh pengakuan. Menurut Braibanti, bahwa ‘perubahan kelembagaan lebih efektif jika dibandingkan dengan manipulasi perilaku, yang berarti ada kecenderungan para strukturalis lebih memperhatikan aspek perilaku dalam administrasi pembangunan.

Sedangkan kelemahan utama kaum behavioralis menurut Lucian Pye adalah kurangnya perhatian terhadap aspek struktural dalam pembaruan karena adanya kesulitan dalam menjelaskan persoalan tentang bagaimana individu harus menyesuaikan perilakunya ketika ia menyatu atau bertindak dalam suatu lembaga yang sudah mapan dan persoalan mengubah suatu lembaga dengan segera. Ketidakefektifan pendekatan behavioral dalam pembaruan administrasi sebagian besar bersumber dari besarnya organisasi pemerintahan dan besarnya problema penyempurnaan administrasi yang ada.

Pendekatan perilaku cenderung memfokuskan perhatiannya pada individu dan kelompok kecil (small group), dan karenanya biasanya kurang memfokuskan pada organisasi secara keseluruhan. Atas dasar itulah, maka pendekatan perilaku sering diberi predikat mikro.

Dalam banyak hal memang pendekatan makro sering diperlukan, khususnya di negara sedang berkembang. Namun, sebagaimana diketahui bahwa perangkat administrasi, baik yang lunak maupun yang keras di negara sedang berkembang, masih kurang memadai, baik kuantitas maupun kualitasnya. Para strukturalis pada umumnya mau menerima pendekatan mikro hanya dalam hal-hal tertentu saja. Mereka selalu melihat organisasi secara keseluruhan, kaitannya dengan organisasi lain, baik organisasi induk, sesama organisasi maupun organisasi di bawahnya.

Fokus analisis strategi reformasi administrasi sangat beragam, tergantung ruang lingkupnya. Fokus strategi yang komprehensif adalah pada keseluruhan perangkat administrasi pemerintah daerah, bukan pada satu instansi khusus maupun pada satu prosedur tertentu. Perubahan atau inovasi yang dilakukan pada seluruh jajaran birokrasi pemerintah, bukan per bagian saja. Karenanya harus didasarkan pada pertimbangan yang masak dengan memperhatikan faktor waktu, personel, dan keuangan.

Konsekuensinya, reformasi administrasi komfrehensif hanya dilakukan secara berkala saja. menurut Zauhar (1994: 84), pendekatan ini kurang cocok untuk kebanyakan negara berkembang yang masih kekurangan sumber daya, terutama manusia.

Oleh karena itu, pendekatan mikro tampaknya sebagai pendekatan yang lebih cocok bagi kebanyakan negara sedang berkembang, yang menerapkan pendekatan piece-meal or island approach, dalam skala ukuran yang spesifik dengan dua alasan utama, yaitu: Pertama, pendekatan inkremental meruapakan pendekatan yang gradual dan memungkinkan dilakukan eksprimen, sehingga masih dimungkinkan dilakukan revisi apabila rencana yang diusulkan belum memuaskan secara keseluruhan;  Kedua, ketika reformasi dimulai, karena ruang lingkupnya yang sangat terbatas, sedikit sekali campur tangan dari pihak luar. Kelemahan pendekatan inkremental/mikro ini, tak akan dapat hidup

Dengan memperhatikan pendekatan mikro dan makro yang ada dalam reformasi administrasi, kuat dan lemahnya kepemimpinan politik, serta tepat tidaknya waktu pembaruan, Lee membuat matrix of optimum reform strategy, yang terdiri dari dua dimensi, yaitu: (1) kepemimpinan (kuat dan lemah); dan (2) waktu (tepat dan tidak tepat). Kotak pertama, dalam situasi apabila kepemimpinan kuat (cakap) dan waktu menguntungkan, maka strategi pendekatan yang lebih cocok adalah komprehensif. Kotak kedua, dimana waktu menguntungkan/tepat dan kepemimpinan lemah (tidak cakap), maka diperlukan strategi pendekatan mikro.

Prakarsa melakukan reformasi biasanya berasal dari pimpinan nasional, maka usaha yang perlu dilakukan secara khusus adalah pengembangan kelompok pemimpin yang potensial, sehingga pada saatnya nanti mereka akan tampil. Sedangkan kotak ketiga, dalam situasi dimana waktu tidak menguntungkan, namun kepemimpinan cakap, maka diperlukan strategi pendekatan mikro. Biasanya usaha pembaruan berasal dari tubuh birokrasi sendiri. Namun yang perlu mendapatkan perhatian adalah sikap hati-hati dalam melakukan reformasi, sebab reformasi yang diintroduksi akan banyak mengalami penolakan karena situasi sosial politik yang tidak menguntungkan. Kotak keempat, dalam situasi dimana waktu tidak menguntungkan dan kepemimpinan tidak cakap, maka tidak ada strategi alternatif atau dapat dilakukan pendekatan percobaan yang berskala kecil, yang bertujuan untuk melakukan identifikasi.

D. Perspektif Resource Based

Mengungkap misteri kelima tentang apa yang akan dilakukan pemerintah daerah yang di semua tingkatan menghadapi perubahan konstelasi nasional dan internasional, ada baiknya dikupas lagi paradigma yang dominan di bidang daya saing daerah. Selama ini dikenal seolah-olah hanya terdapat pendekatan utama yang dapat digunakan dalam daya saing daerah pada umumnya dan rancangan strategi reformasi administrasi, yaitu micro-macro strategy dan structural-behaviour strategy ataupun strategi campuran, namun saat ini ada strategi yang perlu dikembangkan daerah, yaitu resource-based strategy (RSB).

Kajian-kajian itu pada dasarnya sebagai suatu kajian tentang sekeping uang logam yang nampak dari dua sisi yang berbeda dan keduanya sebenarnya mengarah pada penciptaan winning strategies for value-creation’ yang mempermasalahkan how to dan tambahan tentang what is untuk resource based approach.

Pola berpikir strategi bisnis dengan pendekatan micro-macro, structuralbehaviour atau pun strategi campuran dan resource based (RB) pada hakekatnya dibedakan dalam beberapa hal. Cara pandang tentang konteks dari dinamika persaingan (the dynamic aspects of competition) akhirnya akan mempengaruhi titik awal dari penyusunan rancangan strategi suatu reformasi administrasi. Pandangan aliran micro-macro, structuralbehaviour atau pun strategi campuran selalu mengawali pemikirannya dengan melihat kelembagaan dan perilaku birokrasi terlebih dahulu, dengan melakukan analisis lingkungan eksternal dan dengan melihat organisasi yang sangat dinamis (the dynamic of industry environment) khususnya terhadap politik, waktu. Fokus penyusunan strategi bersaing diletakkan pada bagaimana memproteksi society (how to protect the society) dengan cara membuat rintangan bagi society agar mengalami kesulitan untuk dapat memasuki birokrsi pemerintah. Sementara pendekatan RB selalu berupaya meletakkan jargon bersaing utamanya pada waktu tepat dan tidak tepat

bagaimana menciptakan inovasi masa depan (how to invent the market) melalui sumberdaya yang dimiliki organisasi untuk dapat ditingkatkan kapabilitas administrasi pemerintah daerah melalui pemilihan kompetensi inti (distinctive competence) sehingga dapat diciptakan strategi yang memudahkan society untuk berpartisipasi dalam pembangunan pemerintah daerah dan kebalikan dengan apabila sudah masuk dalam dunia bisnis, yang justru bersaing melakukan hambatan buat para pesaing-pesaingnya berupa kesulitan untuk meniru produk yang diciptakannya (barriers to imitation).

Perkembangan selanjutnya terhadap pemikiran ini dapat dilihat pada gambar dibawah ini tentang ujung dari paradigma micro-macro, structuralbehaviour atau pun strategi campuran yang mengarah ke conflict-based, sebagaimana dikemukakan Pye yang menyetujui diterapkannya teori konflik atau persaingan didalam pengembangan birokrasi. Braibanti mempunyai gagasan yang sama dengan menganjurkan dibentuknya ‘countervailing loci of power’, dimana masing-masing unit mempunyai otoritas yang memadai, ulet, dan resisten. Selain itu, masing-masing unit juga mempunyai batasan insultasi yang jelas dan tidak saling menyatu, sehingga tidak terjadi struktur yang ruwet dan efek demonstratif. Namun unit-unit ini dengan tanggungjawab nasional dan regional akan mampu melakukan pelayanan yang memadai, asalkan unit-unit tersebut secara konsisten didukung ‘kepemimpinan politik’.

Teori neo-klasik memandang organisasi sebagai fungsi produksi yang terstandardisasi yang memadukan sumber daya homogen yang sangat statis dan melihat bahwa kinerja unggul dapat diperoleh dari faktor-faktor organisasi, misalnya lokasi, kekuatan market, dan penciptaan hambatan masuk. Artinya teori neo-klasik hanya mengenalkan model klasik structure, conduct, & performance tentang organisasi yang lanjutnya jadi dasar analisis kebijakan publik (public policy analysis) bagi pemerintah daerah.

Chatterjee dan Wernerfelt (1991) mengklasifikasikan sumber daya kedalam 4 kategori, yaitu: fisik, tak-wujud (intangible), dan keuangan. Grant mengelompokkan sumber daya intangible kedalam 4 sub-kelas, yaitu: sumber daya manusia, sumber daya teknologi, reputasi, dan aset organisasi. Intangable asset organisasi sering dinamai tacit knowledege; pengalaman; reputasi dan goodwill; kebiasaan dan keterampilan organisasi. Hall mengklasifikasikan sumber daya intangible sebagai aset atau kompetensi.

Intangable asset mencakup having capabilities, biasanya diperoleh karena regulasi, misalnya hak paten atau posisi tertentu, misalnya reputasi. Sedangkan keterampilan atau kompetensi intangable berkaitan dengan doing capabilities, meliputi kapabilitas fungsional, misalnya know-how dan kapabilitas kultural (organisasional), misalnya kebiasaan. Keterampilan intangable biasanya bergantung pada orang, sedangkan intangable asset tidak bergantung pada orang. Batas antara konsep sumber daya, keterampilan dan kapabilitas tidak jelas. Ghoshall dan Bartlett (1990) memasukkan keterampilan marketing dan kapabilitas manajemen sebagai sumber daya. Amit dan Schoemaker mendefinisikan sumber daya sebagai stok faktor-faktor tersedia yang dimilki atau berada dalam kendali organisasi.

Sumber daya ini terdiri atas antara lain: pengetahuan yang dapat diperdagangkan, misal paten dan lisensi; aset keuangan dan fisik, misal properti, pabrik dan peralatan; modal manusia (human capital), dan sebagainya. Kapabilitas didefinisikan kemampuan organisasi untuk mengembangkan, memiliki dan mempertukarkan informasi melalui SDM-nya. Kapabilitas berdasarkan informasi inti dinamai ‘aset takkentara’.

Menyangkut penggunaan resource-base theory guna memprediksi strategi perkembangan, ada dua tradisi yang dapat diidentifikasi. Pertama, berkaitan dengan kelompok riset tentang strategi diversifikasi di tingkat strategi organisasi. Titik perhatian riset ini adalah pada peran sumber daya dalam menentukan batas-batas (boundaries) aktivitas organisasi. Diversifikasi dilihat sebagai hasil dari kelebihan kapasitas sumber daya yang mempunyai banyak kegunaan. Sumber daya dipandang sebagai driving force bagi diversifikasi. Organisasi yang memiliki sumber daya yang bersifat umum (generalized) atau fleksibel dianggap mampu melakukan diversifikasi yang sangat luas, sedangkan organisasi yang memiliki sumber daya khusus (specialized) atau tak-fleksibel akan menerapkan strategi diversifikasi yang sempit. Chatterjee dan Wernerfelt (1991), menyatakan bahwa sumber daya fisik dan sumber daya intangable, yang diyakini sangat tidak fleksibel, dapat digunakan untuk memasuki pangsa yang mempunyai kaitan erat, sedangkan diversifikasi yang relatif lebih tidak terkait (unrelated diversification) banyak berhubungan dengan sumber daya keuangan/biaya. Kedua difokuskan pada tingkat strategi organisasi.

Ada dua perbedaan penting di antara kedua tradisi ini. Pertama, riset yang berkaitan dengan batas aktivitas organisasi (pemerintah daerah) dalam menggunakan sumber daya untuk memprediksi perubahan pada tingkat diversifikasi; fokusnya adalah pada jenis sumber daya apa yang dapat menghasilkan diversifikasi terkait atau tak-terkait. Kedua, tradisi pertama lebih bersifat terfokus ke dalam (inward), sedangkan tradisi kdua bersifat terfokus ke luar (outward). Sejumlah kritik terhadap pendekatan micro-macro, structural-behaviour atau pun strategi campuran sulit sekali melanggengkan daya saing daerah akibat sulitnya bersaing di era globalisasi. Oleh sebab itu, untuk melengkapi strategi tersebut, perlu kiranya digunakan model resource-based strategy.

Resource-based strategy diasosiasikan dengan pemikiran Prahalad dan para penggagas paradigma learning & learning organization lainnya. Menurut Azua dan Azua (1998), tiga aspek utama yang menjadi perhatian RBS: (1) Aspek sumber daya, (2) Aspek faktor keberhasilan, dan (3) Aspek proses belajar. Menurut Grant, tiga aspek utama: (1) Aspek manusia, (2) Aspek teknologi, dan (3) Aspek infrastruktur. Aspek sumber daya digolongkan sebagai (1) sumber daya tangible, (2) sumber daya intangible, dan (3) sumber daya very intangible. Sumber daya tangible meliputi staf, pelanggan, kapasitas, finansial dan produk. Sementara sumber daya intangible meliputi keterampilan staf, kualitas pelanggan, efisiensi biaya produksi, dan kualitas produk. Sedangkan sumber daya very tangible mencakup moral para staf, reputasi di mata pelanggan, dan reputasi di mata investor.

Grant (1995) mengindikasikan paling tidak dua pertanyaan penting berkaitan dengan sumber daya intangible non-SDM. Pertama, kesempatankesempatan apa saja yang ada pada (pemerintah daerah) untuk menuju pada penggunaan keuangan, persediaan, dan aset tetap.

Kedua, kemungkinan-kemungkinan apa saja yang tersedia pada (pemerintah daerah) untuk memanfaatkan aset yang tersedia guna mendapatkan keuntungan yang lebih. Sementara aspek penting yang berkaitan dengan sumber daya tangible SDM adalah peningkatan keterampilan dan kemampuan SDM dalam konteks individu maupun kelompok. Berbagai kompetensi yang terkait dengan kedua konteks pengembangan SDM ini meliputi: (1) kompetensi pencapaian tujuan, (2) kompetansi pemecahan masalah, (3) kompetensi interaksi bersama, dan (4) kompetensi teamwork. Intangible asset menjadi sumber daya yang terasa sangat mahal karena menyangkut aspek penguasa ilmu pengetahuan, proses pembelajaran kolektif, dan reputasi. Sumber daya intangible ini sama pentingnya dengan sumber daya tangible, walaupun dalam beberapa situasi bisa terjadi sumber daya intangible lebih menonjol. Misal, persepsi tentang mutu dan reputasi yang positif dapat melambungkan nama pemerintah daerah di kancah nasional maupun internasional. Dalam hal ini, persepsi, citra, dan reputasi menjadi asset yang sangat mahal.

Aspek kedua, yakni faktor keberhasilan yang dielaborasi menurut pemikiran Azua dan Azua (1998), terdiri dari: (1) Faktor ilmu pengetahuan, (2) Faktor kohesi sosial, (3) Faktor infrastruktur, (4) Faktor konektivitas, dan (5) Faktor produktivitas Pengetahuan (knowledge) adalah kepemilikan dari organisasi atau wilayah atas informasi, kemampuan, kesadaran, pengakuan, pengalaman, acquintance, dan pengertian. Pengetahuan ini dikategorikan menjadi tiga kelompok, yakni: (1) human capital, (2) struktural capital, dan (3) relational capital. Human capital adalah pengetahuan yang dimiliki SDM dari suatu organisasi atau daerah yang diperoleh dari pendidikan dan pelatihan.

Struktural capital adalah cara-cara dimana komponen-komponen di dalam organisasi atau di dalam daerah disistematisasi, diinternalisasi, dan diproses. Sementara relational capital adalah hubungan-hubungan yang ada di antara komponen di dalam daerah regional, serta hubungannya dengan pemerintah pusat dan dunia internasional. Pengembangan pengetahuan ini menjadi sangat penting mengingat melalui cara ini metode-metode, sistem, produk, dan proses yang baru dapat dikembangkan, yang pada gilirannya dapat meningkatkan daya saing daerah dan proses yang lebih cepat. Hal ini sumber keunggulan dan nilai tambah organisasi dan daerah.

Faktor keberhasilan kedua, faktor kohesi sosial. Faktor kohesi sosial suatu organisasi ini menggambarkan kebiasaan, sikap hidup, etika dan hubungan yang tumbuh di dalam organisasi maupun daerah, serta cara-cara di mana hal-hal ini dikelola. Menurut Azua dan Azua (1998), kohesi sosial di dalam daerah tertentu dibedakan menjadi dua aspek, yakni (1) budaya, dan (2) solidaritas. Budaya adalah keadaan dari cara, cita rasa, dan pengembangan intelektual suatu daerah tertentu. Dengan kata lain, budaya suatu daerah adalah sesuatu yang tumbuh di daerah tersebut sepanjang waktu, dan membentuk identitas daerah tersebut. Budaya ini menggambarkan cara-cara masyarakat bertindak, apa yang mereka suka dan tidak suka, bahasa mereka, cara-cara mengorganisasi sesuatu, pendidikan dan hikayat-hikayat yang dimiliki. Karena itu budaya sangat penting, karena hal ini mencerminkan cara-cara sesuatu bekerja, sesuatu dilakukan, dan cara-cara bagaimana suatu masalah dianalisis dan dipecahkan. Sementara solidaritas dikaitkan dengan budaya suatu daerah, karena hal ini merupakan cara dimana daerah tersebut memiliki kesatuan kepentingan. Kepentingan membentuk budaya, sementara cara-cara dimana kepentingan tersebut dipersatukan membentuk solidaritas.

Solidaritas ini menumbuhkan kepercayaan, kebahagiaan, dan kebersamaan masyarakat yang akan menjadi cita-cita bersama dalam mewujudkan lingkungan keberhasilan.

Faktor keberhasilan ketiga, infrastruktur yang didefinisikan sebagai struktur dasar atau perangkat modal tetap dari sistem daerah. Infrastruktur dasar ini meliputi: (1) infrastruktur fisik, (2) infrastruktur struktural, dan (3) infrastruktur SDM. Azua dan Azua (1998) membedakan antara mature infrastructure dan high-tech infrastructure. Pertama, dikaitkan dengan kebutuhan dasar dari suatu daerah dan yang sudah tersedia, seperti sistem administrasi daerah. Mature infrastructure selalu dikembangkan dan diperbaiki guna mewujudkan keunggulan daerah. Sementara high tech infrastructure dikaitkan dengan modernisasi infrastruktur yang ada, seperti pusat Litbang. Faktor infrastruktur menjadi sangat penting karenamenyediakan sejumlah elemen dan layanan yang dianggap penting bagi berfungsi ataupun tumbuhunya sistem daerah.

Faktor keberhasilan keempat, konektivitas, yakni keterbukaan dan terutama kemampuan suatu daerah untuk terbuka. Konektivitas suatu daerah membentuk sebagian pengetahuan daerah tersebut, yakni relational capital. Karena itu konektivitas ini dikaitkan dengan; (1) Relations inside the region, dan (2) Relations outside the region. Pertama, mengindikasikan hubungan daerah tersebut dengan perusahaan, lembaga lembaga, universitas, pemerintah, bahkan dengan masyarakat setempat. Sementara kedua, mengindikasikan hubungan dengan daerah lain maupun dengan daerah pusat dan dunia internasional. Faktor ini penting karena menjadi landasan suatu daerah dalam mendapatkan keunggulan secara nasional dan internasional.

Faktor keberhasilan kelima, produktivitas, yaitu jumlah total produk jasa yang dikreasikan atau diinovasikan di suatu daerah, serta efisiensi yang dapat dicapai. Faktor produktivitas ini sangat penting, karena hal ini dapat menunjukkan kinerja daerah berdasarkan dua macam sumber produktivitas, yakni tangible dan intangible dari suatu daerah.

E. Paradigama Learning Organization Dan Reformasi Administrasi

Dewasa ini organisasi-organisai beroperasi dalam suatu lingkungan global yang sarat dengan perubahan, turbulensi, dan ketidakpastian, sedangkan yang tidak berubah adalah ‘perubahan itu sendiri’ (Boast dan Martin,1997). Cara perubahan yang terjadi juga berbeda bila dibandingkan dengan era sebelumnya, baik dalam arah dan pola, maupun magnitudenya. Akibatnya, organisasi (pemerintah daerah) tidak dapat mengandalkan pada jenis tindakan terencana yang disusun berdasarkan asumsi yang lama. Terkait dengan konstelasi ini, pengembangan organisai yang selama ini ditempuh tidak lagi dapat menjamin keberhasilan dan kelangsungan hidup organisasi pemerintah daerah.

Organizational knowledge is a product of learning. It is a people-related process because it involves writing together the brains of competent people so that sharing, reasoning, and collaboration become common practices (Pawitra, 1998). The acquisition, dissemination, and development of knowledge are playing and ever increasing role in organizational success (Nonaka, 1994).

Setiap organisasi dituntut agar mampu mengubah dirinya menjadi organisasi yang terus-menerus meningkatkan pembelajarannya pada berbagai tingkatan, sepeti yang diungkap Senge (1995), sebagai berikut: “As the world becomes more interconnected and business becomes more complex and dynamic, work must become ‘learningful’. It is no longer sufficient to have one person learning for the organization, a Ford or a Sloan or a Watson. It’s just not possible following the orders the ‘grand strategist’. The organization that will truly excel in the future will be the organizations that discover how to tap people’s commitment and capacity to learn at all levels in an organization”.

Mills dan Friesen mengartikan learning organization sebagai organisasi yang mampu menciptakan inovasi internal atau pembelajaran yang konsisten. Konsep ini sebenarnya tidak terlalu baru, karena Schumpeter (1934) pernah menggariskan bahwa inovasi merupakan komponen sentral bagi organisasi yang ingin berkompetisi. Namun konsep kompetisi tersebut tidak dijelaskan secara rinci pada tingkat organisasi mikro sebagaimana yang banyak diurai oleh konsep learning organization.

Sejalan dengan itu, Grant (1995) dan beberapa tokoh aliran RBS lainnya seperti Hamel dan Prahalad (1994), menjelaskan tentang pentingnya organisasi melakukan collective learning berdasarkan kompetensi ataupun umber daya yang dimiliki organisasi, sehingga pada akhirnya dapat diciptakan daya saing organisasi.

Konsep pembelajaran bukan hanya dapat diterapkan pada skala mikro, seperti organisasi atau perusahaan, tetapi juga pada konteks organisasi makro, seperti negara dan pemerintah daerah. Karena itu kita mengenal konsep learning nation. Seperti halnya organisasi bisnis maupun nirlaba, pemerintah daerah atau lebih spesifik lagi birokrasi sebagai organisasi makro juga bisa menerapkan learning organization, yang intinya menurut Marquardt (1996), setiap organisasi yang ingin hidup langgeng harus senantiasa mau mentransformasikan dirinya terhadap lingkungan agar selalu mampu mengelola knowledge organisasi, meningkatkan keterampilan, memanfaatkan teknologi, memberdayakan sumber daya manusia, dan expand learning.

F. Administration Reform Of Peformance In Regions

Dalam reformasi administrasi, menunjukkan betapa pentingnya ‘variabel kepemimpinan yang konsisten’. Ada tidaknya dukungan kepemimpinan politik sebagai faktor penentu bagi berhasil tidaknya usaha reformasi administrasi. Persepsi kepemimpinan terhadap strategi reformasi administrasi yang akan dipilih merupakan variabel yang krusial. Namun masih sangat sulit untuk menilai apakah efektivitas itu sebagai akibat adanya peningkatan kemampuan personel, ataukah akibat adanya peningkatan lingkungan yang kondusif. Hal ini disebabkan karena faktor lingkungan dapat menjadi faktor pendorong maupun faktor penghambat bagi usaha reformasi administrasi.

Disamping itu, pemerintah pusat masih cukup memberikan pengaruh dalam meningkatkan daya saing daerah-daerah dalam melakukan bidang reformasi administrasi ini. Peringkat daya saing, yang didapatkan secara nasional (negara), sebenarnya merupakan cerminan daya saing daerah juga. sebagaimana ditinjau dari indeks peringkat daya saing dunia, Indonesia secara terus menerus mengalami penurunan hingga peringkat  di tahun 1996 versi World Competitiveness Year Book. Padahal, menurut World Economic Forum – Geneva, dalam Global Competitiveness Report Mei 1997, Indoneisa menduduki peringkat cukup bagus yakni 15. Namun diramalkan akan melorot terus hingga tahun 1999 ini. Sementara peringkat Human Development Index (HDI) Indonesia terpuruk di urutan ke-105.

Padahal peringkat sebelumnya masih dibawah 100. Hal yang perlu dicermati lagi adalah masih rendahnya aparatur birokrasi di daerah-daerah dan pusat didalam melakukan proses pembelajaran secara bersama, sehingga proses usaha untuk menghasilkan creation inovation of organization seperti yang diharapkan RBS masih relatif jauh tercapai. Adanya proses korupsi berkelanjutan (cooperate coruption) yang dilakukan oleh aparatur pemerintahan juga sebagai salah satu tidak berjalannya atau tidak adanya RBS ini.

G. Strategi Reformasi Administrasi: Perspektif Resource Based

Setelah melihat gambaran sekilas mengenai kinerja reformasi administrasi di daerah, kiranya perlu memahami lebih mendalam mengenai visi, kebijakan dan strategi pemerintah daerah, serta strategi reformasi administrasi dalam kaitannya dengan pembangunan daya saing daerah. Sejalan dengan era otonomi daerah yang sedang digairahkan, pemerintah daerah kini ‘harus’ memiliki visi yang diinginkan sehingga diharapkan mampu mensejajarkan dengan daerah-daerah yang sudah maju. Sementara misi yang diemban administrasi publik adalah sebagai penggerak utama dan pendobrak hambatan, serta mengamankan kebijaksanaan pemerintah daerah maupun nasional melalui penata ulang strategi reformasi administrasi.

Apabila mencermati visi dan misi tersebut, maka belum tergambar secara jelas visi dan misi yang mengedepankan akan menjadi daya saing daerah yang berbasiskan pada sumber daya, bukan hanya sumberdaya alam, namun yang lebih penting adalah ‘berbasis ilmu pengetahuan’ melalui proses learning yang dinamis agar dapat menciptakan kompetensi inti, baik pada tingkat makro (country’s level) sampai tingkat regional (region’s level). Oleh karena itu, dengan konteks ini suatu penataan ulang dengan visi baru yang bertumpu pada resource based approach, sekaligus membangun mental model dan system thinking berbangsa yang tangguh melalui semangat kompetisi dan kooperasi intra dan antar organisasi daerah melalui jaringan yang kokoh dalam persaingan yang berbasis pada knowledge & skills.

Penataan ulang strategi daya saing daerah itu, bukan ditekankan pada pemanfaatan sumberdaya alam semata, namun merupakan pengintegrasian antara sumberdaya yang sifatnya tangible, intangible, dan human resources dalam semangat collective learning. Menegakkan semangat collective learning ini perlu dimulai dari tingkatan makro (pemerintah baik nasional maupun daerah) sebagai initiator, change creator maupun sebagai fasilitator (Porter, 1999) sampai pada tataran mikro. Kebijakan teknis daerah-daerah yang masih menyebutkan bahwa landasan daya saing adalah keunggulan komparatif dan keunggulan kompetitif berbasis sumberdaya alam. Kebijakan teknis ini, perlu ditata ulang dengan mengubah landasan daya saing, berupa keunggulan berbasis sumberdaya (resources based advantage), baik sumberdaya berwujud (tangible) maupun tak berwujud (intangible).

Untuk menjabarkan visi, strategi dan orientasi itu, perlu memperhatikan juga struktur komposisi regional dan global yang sangat potensial menjadi pesaing daerah-daerah. Oleh karena itu, untuk menata-ulang strategi reformasi administrasi itu, maka daerah dapat melakukannya dengan cara menelusuri tiga macam strategic resources, yaitu:

1. Tangible resources, seperti karyawan atau SDM (PNS), pelanggan (masyarakat dan dunia usaha), kapasitas, dana, dan produk (jasa);

2. Intangible resources, seperti keterampilan karyawan (PNS), mutu pelanggan (society), efisiensi biaya produk (pelayanan), dan mutu pelayanan;

3. Very intangible (indirect) resources, seperti moral karyawan (PNS), reputasi di mata society, dan reputasi di mata investor.

Untuk aspek ketiga ini, pembenahan dan pemulihan reputasi reformasi administrasi pemerintah daerah di mata rakyat sendiri memerlukan upayaupaya dan kampanye khusus untuk mengharumkan kembali reputasinya tersebut.

Secara lebih konkrit dan komprehensif, perlu mengurai lima regional competitiveness drivers factor yang telah dijelaskan sebelumnya, yakni: knowledge, kohesi sosial, infrastruktur, konektivitas, dan produktivitas. Kesemuanya mengarah pada proses knowledge management cluster. Sekadar ilustrasi, contoh salah satu faktor yakni konektivitas yang mencakup dua hal pokok, yakni (1) konektivitas internal; dan (2) eksternal.

Banyak yang bisa dilakukan untuk menata-ulang reformasi administrasi daerah guna membangun daya saing. Bila mau jujur, sebenarnya belum melakukan upaya-upaya yang cermat untuk menjalin tali-temali konektivitas internal, misalnya suatu daerah industri dengan instansi terkait, perguruan tinggi, sampai pemanfaatan masyarakat sekitarnya. Selain itu, konektivitas eksternal, berupa keterkaitan suatu daerah dengan daerah lain, baik di dalam negeri maupun luar negeri, terutama dalam satu kawasan. Sebagai contoh konkrit, daerah-daerah perlu melakukan kerjasama regional untuk mengetahui keberhasilan dan kegagalan reformasi administrasi yang telah dilakukan oleh daerah-daerah lain tersebut.

Contoh lain memperlihatkan ketertinggalan daerah-daerah yang baru menggunakan keunggulan sumberdaya alam, belum berbasis pada pengetahuan atau sumberdaya tangible dan intangible adalah kekalahan Indonesia dengan Malaysia dalam memperebutkan pulau Sipadan-Ligitan.

Meskipun hal itu, telah jelas sebelumnya kepemilikannya bagi Indonesia. Namun, rangkaian knowledge dan resource based mendapatkannya dimiliki negara lain, sehingga kita kehilangan sumber kekayaan kita.

H. Rangkuman

Saat ini terdapat  pandangan yang mendua terhadap sosok dan cara kerja aparatur pemerintah di beberapa negara dan daerah. Pandangan pertama, menganggap bahwa birokrasi pemerintah ibarat sebuah perahu besar yang dapat menyelamatkan seluruh warga dari ‘bencana’ banjir ekonomi maupun politik. Dengan dilengkapi militer dan partai politik yang kuat, organisasi pemerintah sebagai dewa penyelamat dan satu-satunya organ yang dikagumi masyarakat. Oleh karena itu, mereka berkesimpulan bahwa birokrasi pemerintah memegang peran utama, bahkan peran tunggal, dalam pembangunan suatu negara maupun daerah. Pandangan kedua, menganggap birokrasi pemerintah sering menunjukkan gejala yang kurang menyenangkan. Sering, bahkan hampir selalu, birokrasi pemerintah bertindak canggung, kurang terorganisir dan jelek koordinasinya, menyeleweng, otokritik, bahkan sering bertindak korup.

Kegagalan pembangunan, memang sebagian merupakan tanggung jawab birokrasi, namun bukanlah semuanya. Bahkan di beberapa negara dan daerah, kekurangefisienan administrasi tidak dianggap sebagai ‘dosa besar’ terhadap ketidakmampuan pemerintah, baik daerah maupun pusat didalam memenuhi harapan pembangunan ataupun realisasi tujuan sebagaimana telah ditetapkan didalam rencana pembangunan. Penting diperhatikan, bagaimana caranya agar ketidaksempurnaan administrasi itu dapat dikurangi, kalau tidak bisa dihilangkan sama sekali.

Ketidaksempurnaan administrasi ini tidak akan dipandang sebagai situasi yang suram, jika seandainya kondisi kesemrawutan administrasi ini tidak merebak ke seluruh pelosok negeri, baik pada arah regional maupun arah nasional. Kondisinya dipersuram lagi dengan adanya keinginan dari birokrasi pemerintah untuk mempertahankan status quo dan menerapkan pola otokratik dan otoriter. Peran pemerintah yang amat dominan dalam pembangunan sosial dan ekonomi, membuat semuanya menjadi lebih parah.

Dewasa ini istilah reformasi administrasi digunakan untuk mendeskripsikan aktivitas yang sebenarnya jauh melampaui makna yang dikandungnya. Sebagai implikasinya, maka setiap reformasi terhadap aparatur administrasi, baik pada arah lokal maupun arah nasional, dipandang sebagai perubahan terencana. Sedangkan Caiden (1969: 69) mendefinisikan reformasi administrasi sebagai ‘the artificial inducement of administrative transformation againts resistance’. Definisi Caiden ini mengandung beberapa implikasi:

1. Reformasi administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia (manmade), tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah;

2. Reformasi administrasi merupakan suatu proses.

3. Resistensi beriringan dengan proses reformasi administrasi. Caiden juga dengan tegas membedakan antara administrative reform dan administrative change. Perubahan administrasi bermakna sebagai respons keorganisasian yang sifatnya otomatis terhadap fluktuasi atau perubahan kondisi (Caiden, 1969: 57-58).

Jika dianalisis selanjutnya, tujuan reformasi administrasi Caiden adalah menyempurnakan atau meningkatkan performance. Konsep inilah yang Caiden sebut administrative health, yaitu suatu situasi dimana administrasi tidak hanya mampu memenuhi segala macam tuntutan yang dibebankan kepadanya, namun juga administrasi yang didalamnya tak dijumpai gelagat yang tak baik (Caiden: 25). Sedangkan kinerja yang dimaksud merupakan kinerja individu, kelompok, dan institusi.

Sehat tidaknya administrasi dapat dilihat dari tiga perspektif yang berbeda, yaitu:

1. Ideal optimum, yakni derajat pencapaian kesempurnaan administrasi;

2. Practical optimum, yakni pencapaian derajat tertinggi dari suatu kinerja dalam kondisi tertentu;

3. Satisficing optimum, yakni pencapaian derajat kinerja yang memuaskan. Sedangkan peningkatan kinerja individu dapat dilihat dari keterampilannya, kecakapan, praktisnya, kompetensinya, pengetahuan dan informasinya, keluasan pengalamannya, sikap dan perilakunya, kebajikannya, kreativitasnya, moralitasnya dan lain-lain. Kinerja kelompok dilihat dari aspek kerja samanya, keutuhannya, disiplinnya, loyalitasnya, dan lain-lain. Sedangkan kinerja institusi dapat dilihat dari hubungannya dengan institusi lain, fleksibilitasnya, adaptabilitasnya, pemecahan konflik dan lain-lain.

I. Latihan

· Berikan penjelasan menurut saudara dalam bentuk essay, bagaimana reformasi administrasi publik mampu membangun daya saing daerah?

BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

Dengan demikian, keberhasilan reformasi administrasi dalam usaha membangun daya saing daerah sangat tergantung pada, antara lain:

(1) Dukungan dan komitmen dari pemimpin politik;

(2) Adanya agen (inti) pembaru;

(3) Adanya lingkungan sosial ekonomi dan politis yang kondusif;

(4) Waktu yang tepat.

Strategi yang berkenaan dengan sifat dan ruang lingkup pembaruan administratif haruslah dirancang melalui kerja sama yang harmonis antara pemimpin politik dan para pembaru, dimana mereka berdua harus memperhatikan faktor lingkungan yang ada.

Sifat dan ruang lingkup reformasi administrasi juga tergantung pada tersedianya sumber daya, baik dana maupun tenaga (SDM). Karena pada umumnya daerah berkembang kekurangan dana maupun tenaga sehingga akan mengalami banyak kesulitan jika menerapkan pendekatan makro atau komprehensif. Dengan demikian, maka pendekatan mikro atau inkremental akan lebih cocok bagi daerah-daerah di Indoensia. Dasar pemikirannya disini adalah bahwa setiap keputusan utama sebenarnya mencakup ‘perubahan inkremental’ untuk menanggulangi ‘penyakit khusus’. Strategi inkremental cocok dengan definisi reformasi administrasi sebagai suatu proses. Sebagai suatu proses reformasi administrasi selalu merupakan ‘langkah tunggal’, tetapi langkah tunggal yang dipandang dalam kaitannya dengan langkah tunggal yang lain, sehingga membentuk suatu jaringan ‘cincin langkah berikutnya’ yang akhirnya terbentuk suatu inovasi dan pembaruan administrasi yang besar.

Tetapi harus menyadari akan keterbatasan pendekatan inkremental. Karena sekecil apapun suatu usaha pembaruan, suatu saat pasti sampai pada ambang pintu politik, yang pasti memerlukan pendukung politik yang cukup besar. Keadaan semacam ini secara alami sangat sulit bagi suatu ‘proyek kecil’ seperti yang dianjurkan pendekatan inkremental. Hal yang perlu diperhatikan dalam hal ini adalah memilih proyek mikro yang jadi prioritas utama dan memiliki efek ganda dalam rencana pembangunan daerah.

Argumen di atas menyarankan adanya suatu kontinum dialektis dalam strategi reformasi administrasi. Implikasi dari argumentasi itu bahwa strategi inkremental harus tumbuh lebih luas, sedangkan strategi komprehensif harus dikonsentrasikan pada hal-hal yang bersifat sementara (ad hoc) didalam implementasinya. Debat ini menghasilkan matriks strategi yang disederhanakan seperti yang dikemukakan Lee. Tetapi harus diingat bahwa tujuan matriks dari Lee tersebut hanyalah bersifat heuristic (keperluan ilmiah). Para pemimpin politik dan badan-badan yang ada hubungan dengan pembaruan, harus memperhitungkan faktor lingkungan.

Keputusan merekalah yang akan menentukan strategi apa yang akan dipakai dalam situasi tertentu. Tujuan reformasi administrasi tiada lain adalah menyempurnakan kinerja (performance) dari birokrasi, baik dalam formulasi maupun implementasi rencana sektor tertentu dalam masyarakat. Proses pembaruan pada dasarnya juga merupakan redistribusi kekuasaan (power) didalam birokrasi.

Mengapa pembaruan sulit dilakukan, dapat dijelaskan dengan mengacu pada adanya perubahan kebijaksanaan dan perubahan alokasi sumber daya yang dibutuhkan. Misalnya budget regional. Dilihat dari sudut politik, budget regional tidak lebih dari sekedar distribusi sumber daya keuangan dari suatu daerah, dan perubahannya dibuat sekali setahun. Ada dua pokok yang membedakan pembaruan administrasi dengan perubahan anggaran, yakni:

1. Dalam perubahan anggaran terdapat proses institusionalisasi, yaitu proses mengubah anggaran, setelah anggaran berlangsung beberapa bulan, sedangkan didalam pembaruan administrasi tidak terdapat institusionalisasi.

2. Sebagian besar anggaran bersifat historis dan karenanya hanya mewakili perubahan inkremental.

Tidak seperti halnya dengan perubahan kebijaksanaan ekonomi, reformasi administrasi mencakup perubahan yang menyusup ke seluruh jaringan birokrasi. Sebab birokrasi daerah dianggap sebagai satu kesatuan, sebagai PNS yang terintegrasi. Kebijaksanaan terpisah badan yang berbeda, tampaknya tidak dapat dipertahankan. Keadaan semacam inilah yang mengusik benak para teknokrat ekonom dalam pemerintahan, mengapa mereka gampang dipengaruhi. Kebijaksanaan ekonomi umumnya mempunyai ciri tersendiri (discrete), artinya berlaku khusus untuk satu sektor atau sektor yang lain dalam ekonomi dan seringkali hanya mencakup satu bagian atau satu badan saja.

Aspek lain yang menyebabkan kenapa reformasi administrasi sulit dilaksanakan adalah suatu kenyataan bahwa reformasi administrasi sulit diukur dengan cost benefit ratio. Sampai saat ini jarang sekali, kalau boleh dikatakan belum ada seorang pun yang melakukan analisis cost benefit. Sedikit agak aneh bila para teknokratekonom hanya sedikit yang memiliki sense of direction ke arah ini. Untuk membahas masalah ini selangkah lebih maju, misalkan kita hipotesiskan bahwa pendekatan behavioral lebih mampu didalam meningkatkan produktivitas birokrasi jika dibandingkan dengan pendekatan struktural. Jika asumsi ini dipakai dasar pembaruan, maka reformasi administrasi akan menjadi lebih elusif (kabur) sebagai variabel kultural.

Akhirnya, kesulitan yang akan dihadapi dalam proses reformasi administrasi bahwa proses ini langsung mempengaruhi mereka yang melaksanakan kebijaksanaan, namun manfaatnya tidak dapat segera dinikmati. Hal ini tidak seperti kebijaksanaan pertanian, atau kebijaksanaan kesehatan yang langsung kentara manfaatnya (manfaatnya segera dapat dinikmati). Ringkasnya, pembaruan administrasi tidak menambah yang sudah ada, tetapi hanya merelokasikan sumber daya yang sudah ada.

Oleh karena itu, sebagai bangsa yang penuh dengan optimisme, mudah-mudahan dengan diakuinya negara kita sebagai negara ke yang telah membuktikan ‘demokrasinya’ pasca pelaksanaan pemilu 2004 dan keberhasilan memilih pemimpin baru dengan tanpa ada insiden kekerasan yang berarti dan daerah-daerah yang saat in sedang melangsungkan pemilihan kepemimpinan baru juga yang sudah terseleksi ketangguhannya selama krisis ini, diharapkan mempunyai visi, misi dan strategi baru dengan semangat membangun. Yang penuh dengan semangat learning organization didalam melakukan reformasi administrasi publik yang serba baru, sehingga memiliki sense of direction, sense of discovery dan sense of destiny yang baru juga.

B. Implikasi

Suatu pemerintahan yang : 1) menegakkan kaidah-kaidah hukum sekaligus. 2) menjunjung tinggi nilai-nilai etika dalam praktek bernegara, diyakini akan mampu mewujudkan cita-cita tertinggi, yakni pemerintahan yang bersih dan bebas dari KKN (good governance). Kedua hal ini harus dijalankan secara bersama-sama dan saling menunjang.

Dalam kaitannya dengan upaya mewujudkan good governance tersebut, pemerintah telah mengeluarkan UU Nomor 28 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Pemerintahan yang Bersih dan Bebas dari KKN.

Dengan demikian untuk masa yang akan datang diharapkan kita mampu mencapai good governance yang memenuhi unsur-unsur utama yang terdiri dari akuntabilitas (accountability), transparansi (transparency), keterbukaan (openness), dan aturan hukum (rule of law)

C. Tindak Lanjut

Tindak lanjut yang dapat dari mata diklat ini adalah diharapkan akan menjadikan pemerintah daerah akan lebih cerdas, inovatif, transpran, responsif dan akuntabel, yaitu menuju tercapainya good governance yang dicita-citakan.

Secara umum Good Governance yang akan dicapai mengandung unsur utama yang terdiri dari akuntabilitas, transparansi, keterbukaan dan aturan hukum (Kashi Nisjar 1997). Berikut ini dikemukakan penjelasan tentang unsur – unsur tersebut yaitu :

· Akuntabilitas : Tanggung gugat dari pengurusan, penyelenggaraan dari governance yang dilakukan lebih jauh diartikan adalah kewajiban bagi apartur pemerintah untuk bertindak selaku penanggung jawab dan penanggung gugat atas segala tindakan dan kebijaksanan yang ditetapkan.

· Transparansi : yaitu dapat diketahui oleh banyak pihak mengenai perumusan kebijaksanaan (Politik) dari pemerintah, organisasi, badan usaha. Dengan kata lain, segala tindakan dan kebijaksanaan pemerintah baik di pusat maupun di daerah harus selalu dilaksanakan secara terbuka di ketahui oleh umum.

· Keterbukaan : pemberian informasi secara terbuka, terbuka untuk open free suggestion, dan terbuka terhadap kritik yang merupakan partisipasi. Keterbukaan bisa meliputi bidang politik, ekonomi dan pemerintahan.

· Aturan hukum : keputusan, kebijakan pemerintah, organisasi badan usaha berdasarkan hukum jaminan kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat terhadap setiap kebijaksanaan publik yang ditempuh. Juga dalam sosial economic transactions.

About these ads

Berikan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.

%d blogger menyukai ini: